Villar de Puenzo - SCBA

Villar de Puenzo, Leticia C. c. Provincia de Buenos Aires

B.48.160

20/02/1984

SUMARIOS:

1 - La doctrina moderna reconoce la existencia de actividad administrativa en el ámbito del Poder Judicial, en base a la distinción entre el Poder del Estado único y sus diversas funciones.

2 - El art. 3° del Cód. de Proced. Contencioso administrativo (ADLA, XX-B, 1780), autoriza a impugnar por demanda contencioso administrativa todas las resoluciones administrativas de las autoridades de tal índole que rescindan, modifiquen o interpreten contratos celebrados por aquélla, en su carácter de poder público, incluyendo el codificador en tal categoría a los contratos celebrados para las "provisiones de elementos o efectos de aplicación pública"(nota al precepto citado). El tribunal ha interpretado con criterio amplio tal norma, incluyendo la competencia contencioso administrativa a las incidencias a que den lugar la interpretación y realización de los contratos administrativos. Ante tales antecedentes, ninguna razón se advierte para excluir el conocimiento y decisión de las mismas cuestiones, cuando el contrato para las "previsiones de elementos o efectos de aplicación pública" ha sido celebrado por el Poder Judicial, aplicando las normas administrativas, que rigen con carácter general en materia de contrataciones de la provincia.

3 - El particular que contrata un suministro con el Poder Judicial, se vincula a la provincia, de idéntica manera que si hubiera contratado con el Poder Ejecutivo, pues ése es el alcance que debe atribuir a la expresión constitucional "autoridad administrativa" (art. 149, inc. 3°, reiterada por el art. 3° del Cód. Procesal de la materia (ADLA, XX-B, 1780). Ello es así, porque se es autoridad en función administrativa, sin perjuicio de la órbita del poder al que pertenezca el órgano, superándose así la mera discriminación subjetiva u orgánica de las actividades del Estado, para reconocer la diferencia en base a un criterio sustancial o funcional.

4 - La función administrativa es realizada principalmente por el Poder Ejecutivo y sus órganos centralizados o descentralizados, nacional, provincial o municipal, pero nada obsta a la actividad administrativa en el ámbito de los restantes poderes constituciolmente reconocidos (Legislativo y Judicial), cuando stos no ejercen la actividad primordial; sino que se vinculan con los particulares para proveer a la infraestructura u organización necesaria para el desarrollo de esa función.

5 - El elemento fundamental tenido en cuenta por el codificador para determinar la materia de lo contencioso administrativo, ha sido la existencia de un derecho administrativo lesionado, entendiéndose como tal la situación jurídica preexistente reconocida a favor del particular, por una ley o un acto administrativo de alcance general o particular (nota al art. 1°, Cód. Contencioso administrativo -ADLA; XX-B, 1780-). Y tal situación de naturaleza administrativa nace, en el caso de los contratos, por el carácter administrativo de la vinculación jurídica del particular con la provincia, y no puede admitirse que la situación de éste, varíe de esencia por la mera circunstancia de que la vinculación se operó con el Poder Judicial, actuando éste en función ajena a su cometido final de dictar sentencias dirimiendo contiendas.

TEXTO COMPLETO:

La Plata, febrero 20 de 1984.

Considerando: I - Que la excepción se sustenta argumentando que no existe en el caso resolución de "autoridad administrativa" en los términos de los arts. 149, inc. 3º de la Constitución Provincial, 1º, 3º y 28 del Cód. Procesal respectivo, en tanto la actora pretende la anulación de decisiones de la Suprema Corte de Justicia provincial adoptadas en consecuencia de un contrato de suministro celebrado entre ambas partes (res. 1745 del 3/X/78 que rechazó la entrega de muebles comprendidos en la orden de compra núm. 598/77; res. 112 del 3/II/79 que desestimó el pedido de reconsideración, y res. 355 del 27/III/79 que resolvió el contrato).

El letrado de la Fiscalía cita en su apoyo pronunciamientos anteriores de la Corte que niegan aptitud a las decisiones de los Poderes Legislativo y Judicial para ser revisados en vía contencioso administrativa, en la inteligencia de que no son dictadas por la "autoridad administrativa" a que dichos preceptos se refieren, entendida exclusivamente como Poder Ejecutivo.

II - Que la doctrina jurisprudencial elaborada en torno al concepto expuesto por la excepcionante, lo ha sido en mérito a consideraciones que, a juzgar por la evolución operada en la materia, corresponde revisar para verificar su adecuación a los principios generales de derecho administrativo.

a) En primer lugar, cabe destacar que los actos de los Poderes Legislativo y Judicial que sistemáticamente fueran excluidos de revisibilidad judicial por esta vía, han sido los vinculados con el nombramiento o remoción del personal y con el ejercicio del poder disciplinario (causas B. 43.545 "Medone" 9/VI/1959, "Acuerdos y Sentencias", 1959-II p. 245; B. 45.261 "Cantero" 29/X/1968, D. J. B. A., t. 85, p. 301 -Rep. LA LEY, t. XX, p. 217, sum. 23; Rev. LA LEY, t. 133, p. 502; B. 46.306 "Giménez" res. 29/XII/70, Sensus, t. V, p. 59; B. 46.565, "Cortina" res. 3/VIII/71; B. 47.836 "Basso" res. 27/IX/77; B. 48.218 "Bertoldi y Blanc" res. del 21/VIII/79). Y si bien el fundamento reiteradamente expuesto consistió en la imposibilidad reconocida de subsumir a tales poderes en el concepto de "autoridad administrativa" mencionado en el art. 149, inc. 3º de la Constitución, excepcionalmente se reconoció a los actos de los mismos emanados en esas materias, el carácter de "actos administrativos" (conf. causa B. 46.306 "Giménez", citada).

b) En el caso, la vinculación jurídica de la actora con la Corte provincial nació de la adjudicación operada por res. 1541 de fecha 27 de diciembre de 1977, emanada en el expediente 3003-1280/77 -Poder Judicial- Dirección de Administración (art. 4º, apart. F) de conformidad con el dec. 3300/72 y el Reglamento de Contrataciones para el Poder Judicial, y documentada luego en la orden de compra núm. 598 de fecha 29/XII/77 para la provisión de ficheros metálicos, casilleros metálicos para Mesa de Entradas, archivos metálicos y una caja de seguridad (ver expte. agregado sin acumular).

El 3 de octubre de 1978, teniendo en cuenta lo establecido en los arts. 64 y 66 del dec. 3300/72 reglamentario de la ley de contabilidad 7764 y lo dispuesto en el art. 2º, párr. 2º de la res. 209/77, el tribunal resolvió rechazar la entrega de algunos de los muebles contratados (res. 1745/78); y el 27 de marzo de 1979 -resuelta ya la reconsideración interpuesta contra ese acto- rescindió el contrato formalizado para la provisión de los mismos.

c) El art. 3º del Cód. de Proced. Contenciosoadministrativo autoriza a impugnar por demanda contenciosoadministrativa todas las resoluciones administrativas de las autoridades administrativas que rescindan, modifiquen o interpreten contratos celebrados por aquéllas, en su carácter de poder público, incluyendo el codificador en tal categoría a los contratos celebrados para las "provisiones de elementos o efectos de aplicación pública" (nota al precepto citado; conc. D.J.B.A., t. 28; p. 781; causa B. 47.489 "Cegelec", 8/VII/80, D.J.B.A., t. 119, p. 602 -Rep. LA LEY, t. XL, A-I, p. 493, sum. 6-). Y la Corte ha interpretado con criterio amplio tal norma, incluyendo en la competencia contenciosoadministrativa a las incidencias a que den lugar la interpretación y realización de los contratos administrativos ("Acuerdos y Sentencias", serie 18a, t. IX, p. 101 y demás allí citados; conc. Ac. 27.713 "Cesacatti" 3/VI/80, D.J.B.A., t. 119, p. 489; Act. 27.701 "Constructora del Oeste, S. C. A." 25/IX/79, D.J.B.A., t. 117, p. 312, B. 47.931 "Babic S. A." 19/V/81, D.J.B.A. t. 121, p. 109 -Rep. LA LEY, t. XLI, A-I, p. 582, sum. 37- entre otras).

III - Que con tales antecedentes, ningún obstáculo o razón suficiente se advierte para excluir el conocimiento y decisión de las mismas cuestiones cuando el contrato para las "provisiones de elementos o efectos de aplicación pública" (conf. nota al art. 3º) ha sido celebrado por el Poder Judicial aplicando las normas administrativas que rigen con carácter general en materia de contrataciones de la Provincia.

a) La doctrina moderna reconoce la existencia de actividad administrativa en el ámbito del Poder Judicial en base a la distinción entre el Poder del Estado, único y sus diversas funciones (Villegas Basavilvaso, "Derecho administrativo", t. I, p. 75; Marienhoff, "Tratado de derecho administrativo", t. I, ps. 38 y sigts. y 79 con cita de André de Laubadere "Traité élémentaire de droit administratif" núms. 274 a 300; Fiorini "Derecho administrativo", t. I, p. 34; Gordillo, "Tratado de derecho administrativo" p. VII-10; Sayagués Laso "Tratado de derecho administrativo" t. I, ps. 34 y sigts.). Y si bien la función administrativa es realizada principalmente por el Poder Ejecutivo y sus órganos centralizados o descentralizados, nacional, provincial o municipal, nada obsta a la existencia de actividad administrativa en el ámbito de los restantes poderes constitucionalmente reconocidos, cuando éstos no ejercen su función primordial sino que se vinculan con los particulares para proveer a la infraestructura u organización necesarias para el desarrollo de esa función (conf. Fiorini, ob. cit., t. I, ps. 25 y sigts., y cap. II aparts. I y II).

b) En tal inteligencia, no puede omitirse subsumir el contrato de suministro celebrado por la Corte en algunos de los actos estatales autorizados constitucionalmente. Y si la celebración del contrato y la actividad consecuente en manera alguna encuadran la esencia de la función judicial, en tanto modo de dirimir contiendas para cumplir la finalidad estatal de evitar la justicia por mano propia, es obvio su naturaleza administrativa y su imputación a la Provincia de Buenos Aires en tal carácter funcional, sin perjuicio del órgano provincial que lo haya concertado (Marienhoff, ob. cit., t. I, ps. 33 y 1336 y t. III-A, ps. 34 y sigts.). El particular contratista se vincula a la Provincia de idéntica manera que si se hubiera contratado por el Poder Ejecutivo y éste es el alcance que debe atribuirse a la expresión constitucional "autoridad administrativa" (art. 149, inc. 3º), reiterada en el art. 3º del Cód. de Procedimientos en lo Contencioso administrativo, precepto aplicable por excelencia al caso. Es autoridad en función administrativa sin perjuicio de la órbita del Poder al que pertenezca el órgano y superando así la mera discriminación subjetiva u orgánica de las actividades del Estado para reconocer la diferencia en base a un criterio sustancial o funcional (conf. Villegas Basavilbaso, ob. cit., ps. 71 y siguientes).

c) La conclusión se corrobora con sólo advertir que el elemento fundamental esgrimido por el codificador para determinar la materia contencioso administrativa, ha sido la existencia de un derecho administrativo lesionado, entendido como la situación jurídica preexistente reconocida a favor del particular por una ley, o un acto administrativo de alcance general o particular (nota al art. 1º). Tal situación jurídica de naturaleza administrativa, nace, en el caso de los contratos, por el carácter administrativo de la vinculación jurídica del particular con la Provincia. Y no puede admitirse que la situación del particular varíe de esencia por la mera circunstancia de que la vinculación se operó con el Poder Judicial actuando éste en función ajena a su cometido final de dictar sentencias dirimiendo contiendas.

Sobre todo, cuando el Código dictado para la Provincia de Buenos Aires descartó la enumeración de todos los casos en que procede la acción contencioso administrativa, adoptando en su lugar el sistema opuesto para aceptar la revisión judicial de "todas las reclamaciones fundadas en la violación de las obligaciones impuestas a la administración por las leyes o reglamentos que la rigen o por los contratos que ella suscribe" procediendo "como poder administrador" (nota citada).

IV. - Que por ende, corresponde desestimar la excepción de incompetencia del tribunal imponiendo las costas en el orden causado por no ser el caso del art. 17 del Cód. de Proced. en lo Contencioso administrativo.

Por ello, el tribunal resuelve desestimar la excepción de incompetencia del tribunal opuesta por la Fiscalía de Estado, quien deberá contestar la demanda en el plazo legal (arts. 39, inc. 1º, 46, 47 y conc. Cód. de Proced. en lo Contencioso administrativo).- Augusto M. Morello. - Juan A. Ortiz. - Martín J. Lasarte. - Pedro L. Soria (h.). - José L. Villada. - María A. Fernández Arancibia. - Sara E. Rozas de Sora. - Ofelia Jimeno.