Ciudad y derecho: derecho administrativo y urbanístico en la provincia de Buenos Aires

Ciudad y derecho: derecho administrativo y urbanístico en la provincia de Buenos Aires

 

Título: Ciudad y derecho: derecho administrativo y urbanístico en la provincia de Buenos Aires

Autor: Herrera, Carlos A.

Publicado en: RDA 2023-146, 74

Cita: TR LALEY AR/DOC/378/2023

Sumario: I. Introducción.— II. Ciudad y municipio en la provincia de Buenos Aires.— III. Medio ambiente, urbanismo y derecho.— IV. Ley 8912 de Normas de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo.— V. Ley de Acceso Justo al Hábitat (ley 14.449).— VI. Ciudad e industria.— VII. Reglas ambientales nacionales y provinciales, especialmente la ley 11.723 de Protección del Ambiente para la Provincia de Buenos Aires.— VIII. El servicio de disposición final de residuos (leyes 25.916 y 13.562).— IX. Bosques originarios o nativos (leyes 26.331 y 14.888).— X. Sistema de aguas.

(*)

I. Introducción

Si tuviéramos que analizar las normas que regulan la problemática de las ciudades o centros urbanos, tendríamos que determinar al grupo humano al cual van dirigidas y qué problemática intentan resolver.

En tal sentido en la Argentina, conforme el Censo de 2010, de un total poblacional de 40.177.096, viven en un ámbito urbano 36.517.332, y de esa cifra 19.011.964 viven en 10 centros urbanos (Área Metropolitana de Bs. As., Gran Buenos Aires, CABA, Gran Córdoba, Gran Rosario, Gran Mendoza, Gran San Miguel de Tucumán, La Plata, Mar del Plata y Gran Salta), lo cual representa un 47% del total, con lo que tenemos que advertir que la primer problemática común a la gran parte de la población Argentina surge de su convivencia cercana, que representa no solo el ámbito de asentamiento sino la proyección de su futuro.

El fenómeno de estas épocas donde las personas se aglutinan en grandes centros urbanos es un caso de origen múltiple, donde en alguna época, el motivo puede haber sido la simple voluntad de convivir, pero que ciertamente los grandes motivos fueron la seguridad que la comunidad brindaba a sus integrantes o, también a fines del siglo XIX, las alternativas laborales que generaba luego de las revoluciones integrales, sin dejar de reconocer los motivos aún muy vigentes de acceso a la educación y cultura. No es nuestro interés efectuar un estudio descriptivo de los motivos que llevaron a los ciudadanos de un país a abandonar primero los asentamientos agrarios y luego asentarse en grandes ciudades, fenómenos que hoy todavía siguen produciéndose.

Nuestro objetivo en este caso es exponer algunas reglas básicas que conllevan esta convivencia y que en nuestro país por su conformación jurídica no tienen el mismo desarrollo a lo largo y ancho de la república. Desde ya, dejamos de lado la normativa relativa a los conflictos entre los ciudadanos, para posar nuestra mirada en aquella establecida por el Estado para ordenar la vida en comunidad.

La interrelación de las personas desata para ordenar su convivencia que el Estado establezca una serie de normas que deben regular la vivienda, las vías públicas, la instalación de servicios públicos, de áreas comerciales e industriales, etc. El establecimiento de normas otorga un grado de seguridad mínima que permite el desarrollo comunitario, en sus diferentes perspectivas, cultural, social, económica, salud, etc. y obviamente esa seguridad se transforma en más inversiones, más servicios, más trabajo, etc.

II. Ciudad y municipio en la provincia de Buenos Aires

La provincia de Buenos Aires en lo institucional tal como la conocemos en la actualidad, se integra a la Nación Argentina luego del Pacto de San José de Flores (1859) donde esta acepta en 1860 las reformas propuestas por la provincia, y la que a su vez se había dado su Constitución en 1854.

En este sentido, y a efectos de nuestro estudio, es trascendente recordar que la Constitución de la República Argentina establece como base en sus arts. 5°, 75 inc. 30 y 121 la convivencia entre el poder de las autoridades federal, provinciales y municipales.

Desde lo estrictamente dogmático, el discurso jurídico en la Argentina pasa por entender y aceptar el principio de las autonomías municipales, cuya consagración constitucional se efectuó en oportunidad de la reforma de 1994. El modelo consagrado con la reforma constitucional, parece que consiste en reconocerle poderes a los municipios, en el marco de lo dispuesto en cada provincia, ya sea por medio de sus constituciones o leyes, pero nunca superando el marco de atribuciones que cada provincia se reservó para sí, o que el Congreso de la Nación transfiere por medio de la legislación delegada (art. 76 CN), y que a su vez se encuentra condicionada a que el mismo Congreso Nacional no apruebe un Tratado Internacional que limite los poderes propios de los municipios (art. 74 incs. 22 y 24).

En tal sentido la Corte Suprema de Justicia de la Nación asienta su criterio respecto a la autonomía municipal en el fallo "Rivademar c. Municipalidad de Rosario", el cual es ratificado ya con la vigencia del nuevo texto constitucional en el fallo "Municipalidad de La Plata s/ inconstitucionalidad de dec. 9111/1978", donde se les reconoce autonomía en los órdenes "institucional, político, administrativo, económico y financiero" e impone a las provincias la obligación de asegurarla, pero deja librado a la reglamentación que estas realicen la determinación de su "alcance y contenido", y reconociendo un límite mínimo de atribuciones propias y necesarias para cumplir las funciones que le imponen (1).

Por su parte la SCBA en causa I. 2021, "Municipalidad de San Isidro contra Provincia de Buenos Aires. Inconstitucionalidad ley 11.757", resolvió por mayoría la inconstitucionalidad de una gran parte de artículos del Estatuto de Empleado Público Municipal, dictado en 1995 por iniciativa del entonces gobernador Dr. Duhalde. Allí se estableció que la ley 11.757 era contraria a la cláusula 123 de la CN, particularmente el Dr. Soria expuso que "...muchas de sus prescripciones ignoran el umbral mínimo de determinaciones correspondientes a todo ente municipal en función de los principios que dimanan del art. 123. En vez de limitarse a sentar bases generales, se integran en un conjunto exhaustivo de normas que abarca casi todos los capítulos posibles. Estas disposiciones de la ley 11.757, de consuno con la cláusula abrogatoria de su art. 106, cancelan un margen de actuación municipal razonable que antaño reconocía el ordenamiento jurídico de la Provincia".

En definitiva, aun para aquellos casos como la provincia de Buenos Aires donde expresamente no se reconoció la autonomía municipal, bajo el influjo del art. 123 de la CN, los municipios cuentan con su sola creación un haz de competencias que serían las necesarias para elaborar los instrumentos para cumplir con sus funciones, esto sin dejar de considerar todo el bloque de legalidad, convencionalidad y Constitucionalidad vigente. No es menos importante expresar que el Cód. Civ. y Com. aprobado por ley 26.994, establece en su art. 141 que a las personas jurídicas el ordenamiento les confiere aptitud para adquirir derechos y contraer obligaciones para el cumplimiento de su objeto y fin, y que se rigen por las leyes y ordenamientos de su constitución (art. 147 Cód. Civ. y Com.)

A su vez y como dato no menos importante, la provincia de Bs As. posee una extensión de 307.571 km2 con una población de 16, 6 millones aproximadamente en el año 2015, encontrándose su territorio dividido íntegramente en 135 partidos políticos. En este sentido el gobierno de la provincia está integrado por el Poder Ejecutivo (unipersonal), el Poder Legislativo (bicameral: diputados y senadores) y el Poder Judicial (máxima autoridad la SCBA); y el gobierno de los municipios con 2 autoridades: Departamento Ejecutivo (unipersonal) y Departamento Deliberativo (colegiado), llamado comúnmente Concejo Deliberante, siendo regulados por la Ley Orgánica de la Municipalidades establecido por el dec.-ley 6769/1958 y modificatorios.

En base a ello, se advierte que la provincia ha adoptado el denominado régimen de "municipio-distrito" a diferencia de otras provincias, como Córdoba, que adoptaron el de "municipio-ciudad"; en la provincia de Buenos Aires se distribuye la totalidad de su territorio en partidos, cuya autoridad es el municipio, abarcando sus competencias no solo el área urbanizada sino también rural. Los partidos que rodean a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires son los que tienen mayor población y densidad territorial, generalmente denominado Conurbano, mientras que en los partidos del interior la población es muy inferior en cantidad.

La máxima densidad poblacional que se da en los partidos del conurbano patentiza una problemática en gran parte diferente al del resto de la provincia, lo que de alguna manera justifica una propensión a la delegación de poderes de las autoridades centrales de la provincia en las autoridades locales.

III. Medio ambiente, urbanismo y derecho

La vida del hombre en comunidad, si bien es un fenómeno originariamente natural, desde mediados del siglo XIX, con la aparición de la Revolución Industrial se multiplicó el traslado de grandes masas de ciudadanos, que abandonaron el campesinado para buscar un nuevo estilo de vida, en grandes conglomerados, sobre los cuales se fueron constituyendo modernas ciudades. No se puede dejar de advertir que este traslado de los ciudadanos a las grandes urbes, significaron un cambio notable en el derecho administrativo de la época, lo cual va a agregar una actividad más activa a la Administración pública, la prestación de servicios públicos, abriendo uno de los capítulos más importantes dentro del derecho público del siglo XX.

El estudio o análisis científico del fenómeno de la vinculación de los hombres en comunidad es comúnmente denominado "urbanismo", y a su vez puede el fenómeno es objeto de diferentes disciplinas científicas, así como la arquitectura, la sociología, la historia, como también el derecho, entre otras muchas.

A lo largo de la civilización humana las ciudades han tenido diferentes características, la ciudad griega, la romana, la medieval, todas responden a sus circunstancias históricas, pocas de ellas, como si resulta del siglo XIX en adelante, resultan de medidas concretas dictadas por las autoridades para permitir una mejor calidad de convivencia.

Nos interesa en este sentido rescatar aquellos modelos que el urbanismo fue proyectando, y que de alguna manera también encontraron amparo en medidas concretas de los gobiernos de su época. En tal sentido se reconocen: a) el urbanismo liberal; b) el urbanismo social; c) el urbanismo funcionalista; d) el urbanismo posmoderno; y e) el urbanismo sostenible (2).

Por otro lado, a fines del siglo XIX aparece una nueva ciencia, la "ecología", la cual para el Diccionario de la RAE es la "Ciencia que estudia los seres vivos como habitantes de un medio, y las relaciones que mantienen entre sí y con el propio medio". En tal sentido se ha dicho que "[l]a Ecología —una rama de la Biología— es una ciencia que consiste en el estudio de los organismos vivos en su propio ambiente —entorno—; o sea, describe qué es y cómo funciona la naturaleza". Así también está íntimamente ligada con los trabajos sobre "medio ambiente," el cual se define como "el conjunto de elementos físicos, químicos, biológicos y de factores sociales que son capaces de causar efectos a corto o largo plazo sobre los seres vivos y las actividades humanas, ya sea directos o indirectos". Desde esta perspectiva cuando se habla de Ecología, se trata de la búsqueda científica del ser humano, por conocer su entorno natural y qué lugar ocupa en él. A diferencia de ello, cuando se usa habitualmente el concepto medio ambiente se habla de la posibilidad de ciertos factores naturales o humanos de causar un determinado efecto sobre este, ya sea beneficioso o perjudicial (3).

No podemos dejar de expresar la conveniencia de manifestar una diferenciación, un tanto manifiesta, entre aquellos estudios, que se pueden englobar dentro de un fenómeno urbanístico y otro íntimamente relacionado con él, el ambientalismo. Ambos fenómenos gozan de una variedad de perspectivas para su estudio, y el derecho, es el recorrido que la comunidad ha buscado para imponer ciertas reglas.

En el marco de la arbitrariedad conceptual, propia de la práctica habitual de intentar una división de ramas del derecho, clásicamente se ha relacionado al "derecho urbanístico" con todas aquellas prescripciones que condicionan (restricciones) el ejercicio del derecho real de propiedad en los centros urbanos, mientras, que por otro lado, se relaciona al "derecho ambiental" con aquellas prescripciones normativas referidas a la limitación a la libertad de las personas por actos que afecten al medio ambiente.

La unidad del sistema normativo de un país, aun a pesar de sus imperfecciones, pierde algún grado de precisión cuando, desde la visión parcializada de cada una de las pretendidas ramas autónomas del derecho, cada una quiere constituirse sobre principios y reglas propios.

Con ello queremos dejar en manifiesto que no podemos sacrificar la unidad del sistema con visiones parciales, fundamentalmente cuando la sobreproducción normativa genera contradicciones en zonas grises de problemas confluyentes entre las prescripciones del derecho ambiental, el urbanístico, y solo por agregar algunos más a la lista, el derecho administrativo, el derecho municipal y muchos otros más.

Queremos decir, entonces, que muchas veces el rol de la perspectiva genera confusiones innecesarias y por ello distinguimos dos aspectos, uno de tipo axiológico, si se quiere prenormativo, destinado a valorar lo que las normas "deberían" establecer para las diferentes circunstancias y por lo tanto de carácter subjetivo, y otro diferente, el normativo, que está compuesto por las reglas que el ordenamiento jurídico prevé en un lugar y tiempo determinado. En otros términos, el estudio de las cuestiones urbanísticas y medio ambientales, como dijimos son fruto de análisis y estudio científico de diferentes áreas, e incluso sus conclusiones pueden tener diferentes valoraciones de tipo subjetivas, basadas en ideas morales y/o políticas. Ahora el legislador, al establecer la norma jurídica correspondiente sobre la base de aquellas consideraciones, establece ciertas consecuencias a los hechos descriptos en ellas y, desde la ciencia del derecho, se profundiza el orden jurídico total sobre la base de unificar circunstancias. Con esto, intentamos suscribir la tesis que entiende la unidad del ordenamiento jurídico pero la división, si se quiere, de sectores de este, admitiendo una diferenciación de ramas del derecho, solo en un nivel de la ciencia que profundiza su estudio.

Desde esta perspectiva diferenciamos el urbanismo como un fenómeno de estudio y análisis interdisciplinario, que considera el posicionamiento del hombre en su vida comunitaria, lo cual permite sus estudios desde la sociología, arquitectura, economía, derecho, historia, etc. Reservándonos como dijimos precedentemente para el derecho, el estudio de las reglas del uso del suelo común de una comunidad, con todo lo relacionado a su creación y modificación, planeamiento, solución de los conflictos de intereses, medidas preventivas de seguridad y salud, entre muchas cuestiones más.

Queda claro que aquello que en una época fue un capítulo del derecho administrativo relativo a los límites y restricciones a la propiedad pública y privada, hoy en día congrega un cúmulo normativo que, de a poco, va requiriendo una atención especial. No se habla ya solo de la ordenación del territorio, esto es la división de áreas, sino también de la determinación del uso y destino de estos, así como medidas mínimas y máximas de los predios, etc. Por cierto, también debemos tener en cuenta su faz dinámica, esto es, la determinación de las competencias y procesos para llegar a tales contenidos normativos y cómo modificarlos.

Tomemos como datos objetivos que en la actualidad la cuestión urbanística es una materia que, aunque en debate constante por lo novedosa, se encuentra regulada por ejemplo en Francia con un único Código de Urbanismo (1973) para todo el territorio, aunque también existe un aumento de reconocer en la materia potestades regulativas a los municipios. Recordemos, por otro lado, que es un Estado sustancialmente centralizado.

En España existe la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana dictada por las autoridades nacionales, y en forma concurrente cada Estado autonómico se da su propio código urbanístico.

En Alemania e Italia existe una única legislación nacional y reservándose a los municipios la materia sancionatoria, mientras que, en Estados Unidos de Norteamérica, es una materia sometida a la potestad de cada Estado en particular.

En nuestro país, en primer término, el Cód. Civ. y Com. establece que "el dominio perfecto es el derecho real que otorga todas las facultades de usar, gozar y disponer jurídicamente de una cosa, dentro de los límites previstos por la ley" (4). Inmediatamente después el Cód. Civ. y Com. establece que el dominio perfecto es "perpetuo" (art. 1942), exclusivo (art. 1943) y excluyente (art. 1944), para finalmente ordenar en su art. 1970, similar al art. 1611 CC velezano (ley 340), lo siguiente: "Normas administrativas. Las limitaciones impuestas al dominio privado en el interés público están regidas por el derecho administrativo. El aprovechamiento y uso del dominio sobre inmuebles debe ejercerse de conformidad con las normas administrativas aplicables en cada jurisdicción". Aunque con una redacción no muy clara, el término "normas administrativas" aquí utilizado parece hacer alusión a los diferentes instrumentos jurídicos que el bloque constitucional permite utilizar, independientemente que sean normas dictadas por la Administración pública, ello fundamentalmente en atención al art. 121 de la CN donde se dispone que aquellas atribuciones no delegadas por las provincias a la Nación por medio de la Constitución, se las mantienen como materias reservadas.

Por otra parte, entonces, podemos entender por "derecho ambiental" principalmente al estudio del conjunto de normas que describen conductas que afectan al daño ambiente, daño ambiental, al que le imputan consecuencias jurídicas (como por ejemplo reparación, perdida de libertad, multas, etc.), pero también las que establecen los órganos de control, así como sus procesos de actuación y lo referido a la promoción de actividades preventivas y reparadoras de daños ambientales.

El punto de partida normativo especial del denominado "derecho ambiental" se encuentra en el art. 41 de la CN, el cual fue introducido en oportunidad de la reforma constitucional de 1994, y que de alguna manera comenzó a darle un grado de orden a la materia. La cláusula consigue expresar un modelo de tratamiento normativo sobre una cuestión de la actualidad, esto es la afectación grave al medio ambiente, estableciendo una regla general de orden nacional de presupuestos mínimos, y abriéndose a la interacción de los gobiernos provinciales, que adoptaran las medidas locales para el cumplimiento de aquellos tópicos sobre la base de sus propias instituciones y problemáticas locales. En cumplimiento de tal clausula constitucional en 2002 el Congreso de la Nación sanciono la ley 25.675, de Ley General del Ambiente (LGA), cuando ya la provincia de Buenos Aires contaba con la ley 11.723 Integral del Medio Ambiente y los Recursos Naturales.

Entre las principales normas de la provincia de Buenos Aires relacionadas al urbanismo podemos citar: a) el dec.-ley 8912/1977 de Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo; b) la ley 14.449 de Acceso Justo al Hábitat; c) la Ley Orgánica de la Municipalidad; d) la ley 12.605 de Establecimientos Dedicados Exclusivamente a la Actividad de Almacenamiento; e) la Ley de Clasificación, Acondicionamiento y Conservación de Granos; f) la ley 12.573 de Instalación, Ampliación, Modificación y Funcionamiento de Grandes Superficies Comerciales (supermercados); g) la ley 12.257 de Código de Aguas de la Provincia de Buenos Aires; h) la ley 14.540 de Servidumbre Administrativa de Ocupación Hídrica; i) la ley 8398 de Servidumbre Administrativa de Electroducto; entre muchas otras.

Ahora, cuando dentro de un conglomerado urbano, la Administración pública debe actuar, por ejemplo, en cumplimiento de normas de seguridad, salud o higiene, entonces hay un fenómeno normativo que puede, ser visto de diferentes perspectivas científicas, pero las reglas jurídicas serán siempre las mismas (hasta que no sean modificadas, derogadas, sustituidas o invalidadas). Así, en una ciudad de la provincia de Buenos Aires que pretenda extender sus límites, deberá cumplir con las condiciones impuestas por la Constitución nacional y la provincial, la ley orgánica de la municipalidad, la ley de procedimientos administrativos municipales, la ley de ordenamiento territorial, las normas de preservación ambiental nacional, provincial y municipal, y muchas otras. Con esto queremos expresar que la dinámica que impone la problemática del derecho, en muchas situaciones escapa al estudio parcial del orden jurídico, y se hace necesario una visión más amplia. En el caso del fenómeno de la convivencia del humano en comunidades, a las que denominamos ciudades, requiere el conocimiento objetivo y pleno de las reglas dispuestas, y en tal dirección comentamos brevemente algunas de ellas, que son sustancialmente estudiadas por el derecho ambiental, el derecho urbanístico y el derecho administrativo.

IV. Ley 8912 de Normas de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo

Este decreto-ley de 1977 establece el principal estatuto jurídico de la provincia de Buenos Aires en materia de regulación del uso, ocupación y equipamiento del suelo territorial. Como se ha dicho precedentemente, siendo una ley provincial (aunque dictada por el gobierno de facto del momento) regula en forma concurrente con la Nación el carácter "absoluto" del dominio de una persona pública o privada, mientras este asentado en las zonas que expresamente prevé.

Esta es una norma que no está dirigida esencial y directamente a regular la conducta de los individuos, sino que establece condicionantes o estándares dirigidos a regular la actuación de los municipios. La ley tiene una concepción tecnocrática del urbanismo propia de la época de su formulación. La lectura del articulado muestra fundamentalmente un planteamiento del "deber ser" de la ciudad y no del "que se puede hacer" a partir de la ciudad real. En este sentido, la ley pauta un "tipo" de ciudad propia de los sectores medios y altos de la sociedad desconociendo las lógicas con la cual operan los sectores populares en la producción del espacio urbano. Ejemplo de esto último, es que la ley contiene un capítulo completo destinado a la regulación urbanística de los clubes de campo (la ciudad "formal") y ni siquiera un artículo vinculado a la promoción de políticas activas dirigidas a la producción de suelo y/o a la mejora del hábitat de los sectores populares (la ciudad "informal") (5).

La técnica utilizada por las autoridades provinciales es la de establecer una ley marco donde le otorga la principal obligación de actuar a los municipios (art. 70), los que por medio de sus ordenanzas municipales aprobaran los planes urbanísticos que se establezcan, y que, si bien corresponde que surja de propuesta del Departamento Ejecutivo, la idea inmersa en la norma es la participación de la ciudadanía en su elaboración.

Debe quedar en claro que desde lo normativo relacionado al uso del suelo, la provincia queda en principio sometida a la regulación establecida por el dec.-ley 8912/1977 de Ley de Ordenamiento Territorial y Uso de Suelo, y en forma complementaria por otras normas como por ejemplo para lo referente a las actividades rurales por el Código Rural, dec.-ley 10081/1983.

La ley prevé un sistema de ordenamiento territorial en una visión dinámica, aunque se queda exclusivamente en un mero planteo, de allí que se expida como el Proceso de Planeamiento (art. 75), al cual le determina 4 etapas, en donde la elaboración o modificación de cada una de ellas requiere la revisión de la etapa precedente, estas son: 1) delimitación preliminar de áreas; 2) zonificación según usos; 3) planes de ordenamiento municipal; 4) planes particularizados, pero sin disponer tiempos de realización o consecuencias por su omisión.

Este proceso que en definitiva desde una mirada global es un Plan de Ordenamiento, debe ser aprobado por el Concejo Deliberante previo dictamen favorable de la autoridad provincial, a efectos de compatibilizar con los planes de los municipios vecinos y el previsto por los programas provinciales. En la práctica municipal, es habitual que las ordenanzas municipales se dictan y se las pone en vigencia sin contar con un dictamen técnico lo cual genera una inseguridad jurídica importante en el desarrollo de estas actividades.

Desde una perspectiva temporal, una ciudad prevé su ordenamiento por medio de un Plan, el cual debería ser materializado en una ordenanza municipal, donde se efectúa en primer término, la delimitación territorial de la ciudad dentro o bajo los condicionamientos que impone conjuntamente con la zonificación, como expresaremos posteriormente. Ahora, esta imagen de la decisión de las autoridades locales perfilando un modelo de ciudad, también debe prever los cambios que deben darse en el futuro, para lo cual es necesario definir la evolución de las inversiones públicas, sustancialmente en materia de infraestructura y así planificar los cambios e indicando al capital privado donde realizar las inversiones y el grado de seguridad en el tiempo.

Los municipios dentro de su territorio deben delimitar dos áreas: a) áreas rurales y en b) áreas urbanas y áreas complementarias.

El "área rural" comprenderá las áreas destinadas a emplazamientos de usos relacionados con la producción agropecuaria extensiva, forestal, minera y otros, mientras que el "área urbana" por su parte comprenderá dos subáreas: "la urbanizada" y "la semiurbanizada".

Las "áreas complementarias" comprenderán las zonas circundantes o adyacentes al área urbana, relacionadas funcionalmente con aquella. Las áreas urbanas y las complementarias conforman los centros de población y son partes integrantes de una unidad territorial (art. 5°).

A su vez, el Área Urbana, está comprendida por dos subáreas: 1) subárea urbanizada, y 2) subárea semiurbanizada; la gran diferencia entre ellas es que la segunda posee en forma incompleta la infraestructura de servicio y el equipamiento necesario, lo que, en caso de cubrirse con más edificación de las parcelas, pasaran a formar parte de la primera subárea.

Estas áreas, a su vez, podrán clasificarse en:

a) Zona residencial: la destinada a asentamientos humanos intensivos, de usos relacionados con la residencia permanente y sus compatibles, emplazadas en el área urbana.

b) Zona residencial extraurbana: la destinada a asentamientos no intensivos de usos relacionados con la residencia no permanente, emplazada en pleno contacto con la naturaleza, en el área complementaria o en el área rural. Se incluyen en esta zona los clubes de campo.

c) Zona comercial y administrativa: la destinada a usos relacionados con la actividad gubernamental y terciaria, emplazada en el área urbana.

d) Zona de esparcimiento: la destinada principalmente a la actividad recreativa ociosa o activa, con el equipamiento adecuado a dichos usos. Podrá estar ubicada en cualquiera de las áreas.

e) Zona industrial: la destinada a la localización de industrias agrupadas. Las zonas industriales se establecerán en cualquiera de las áreas. Al decidir su localización se tendrá particularmente en cuenta sus efectos sobre el medio ambiente, sus conexiones con la red vial principal, provisión de energía eléctrica, desagües industriales y agua potable. Las industrias molestas, nocivas o peligrosas deberán establecerse obligatoriamente en zona industrial, ubicada en área complementaria o rural, y circundada por cortinas forestales. Parque industrial es el sector de la zona industrial dotado de la infraestructura, el equipamiento y los servicios públicos necesarios para el asentamiento de industrias agrupadas, debiendo estar circundado por cortinas forestales.

f) Zona de reserva: al sector delimitado en razón de un interés específico orientado al bien común.

g) Zona de reserva para ensanche urbano: al sector que el municipio delimite, si fuera necesario, en previsión de futuras ampliaciones del área urbana.

h) Zona de recuperación: la que, en su estado actual, no es apta para usos urbanos, pero resulta recuperable mediante obras o acciones adecuadas.

i) Zona de recuperación de dunas o médanos vivos: las áreas que contienen formaciones de arenas no fijadas, ya sea provenientes del desgaste de la plataforma o de la erosión continental.

j) Zona de usos específicos: la delimitada para usos del transporte (terrestre, marítimo o fluvial y aéreo), de las comunicaciones, la producción o transmisión de energía, la defensa, la seguridad y otros usos específicos.

A su vez, estas zonas admitirán tres espacios: A) Espacios circulatorios: Las vías de tránsito para vehículos y peatones, las que deberán establecerse claramente en los planos de ordenamiento. Según la importancia de su tránsito, o función, el sistema de espacios circulatorios se dividirá en: 1.- Trama interna: Vías ferroviarias a nivel, elevadas y subterráneas; autopistas urbanas, avenidas principales, avenidas, calles principales, secundarias y de penetración y retorno; senderos peatonales; espacios públicos para estacionamiento de vehículos. 2.- Trama externa: Vías de la red troncal, acceso urbano, caminos principales o secundarios. B) Espacios verdes y libres públicos: Los sectores públicos (en los que predomine la vegetación y el paisaje), cuya función principal sea servir a la recreación de la comunidad y contribuir a la depuración del medio ambiente. Y, por último, C) Espacios parcelarios: Los sectores destinados a parcelas urbanas y rurales; los espacios destinados a parcelas urbanas, dada su finalidad, se denominarán espacios edificables.

Al momento de establecer el plan municipal conforme lo antes dicho por ordenanza municipal, se establecerá la delimitación de las áreas, y dentro de estas las subáreas, y a su vez las zonas, teniendo en cuenta que en cada uno deberá especificarse necesariamente los tres espacios (circulatorios, verdes y parcelarios), admitiendo la ley que se podrá según el caso, para una mejor organización, dividir también a las zonas, en distritos y subdistritos.

Debe tenerse en cuenta que el nivel de detalle de cada una de las actividades debe ser minuciosamente determinada, pues una vez establecido el régimen municipal, corresponderá la autorización para construir o usar el suelo según el detalle precisado en la ordenanza.

En la determinación de cada una de estas zonas corresponde establecer:

1) El uso del suelo, o sea, establecer qué actividades humanas pueden desarrollarse en la parcela territorial, es, según el decreto ley, el destino establecido para este con relación al conjunto de actividades humanas que se desarrollen o tenga las máximas posibilidades de desarrollarse en un área territorial. Los usos son clasificados en rurales (producción agropecuaria, forestal y minera), urbanos (la residencia, el esparcimiento, las actividades terciarias y las secundarias compatibles) y específicos (actividades secundarias, el transporte, las comunicaciones, la energía, la defensa y seguridad, etc., que se desarrollan en zonas o sectores destinados a estos en forma exclusiva o en los que resultan absolutamente preponderantes).

2) La intensidad de la ocupación, también debe establecerse la intensidad de la ocupación urbana, la que se medirá por densidad poblacional por metro cuadrado. La intensidad se mide por la densidad poblacional por metro cuadrado, diferenciando la Densidad Poblacional Bruta (relación entre población y zona o área y la superficie que abarca) y la Densidad Poblacional Neta (relación entre población y la superficie de sus espacios edificables, ósea libres de espacios verdes público y circulatorios).

3) Las subdivisiones, una vez establecido la creación de un centro urbano o en el caso de creación, ampliación o restructuración de áreas, las autoridades municipales deberán establecer las medidas mínimas de los lotes.

4) La infraestructura básica, las áreas o zonas que surgen de una restructuración o ampliación de núcleos urbanos podrán habilitarse solo después que hayan completado la infraestructura y la instalación de los servicios esenciales fijados para el caso, y verificado su normal funcionamiento. Así, para áreas urbanas: agua corriente, cloacas, pavimentos, energía eléctrica domiciliaria, alumbrado público y desagües pluviales. Para zonas residenciales extraurbanas: agua corriente; cloacas para sectores con densidades netas previstas mayores de ciento cincuenta [150] habitantes por hectárea; alumbrado público y energía eléctrica domiciliaria; pavimento en vías principales de circulación y tratamiento de estabilización o mejorados para vías secundarias; desagües pluviales de acuerdo con las características de cada caso. Y en el caso de las otras zonas: los que correspondan, por analogía con los exigidos para las áreas o zonas mencionadas precedentemente, y según las necesidades de cada caso, a establecer por los municipios. En cualquier caso, cuando las fuentes de agua potable estén contaminadas o pudieran contaminarse fácilmente por las características del subsuelo, se exigirá el servicio de cloacas.

Aunque el titular de la potestad respecto al ordenamiento del suelo de la provincia es propia de sus organismos superiores, siendo de hecho, la legislatura (aunque la norma fue dictada en gobierno de facto) quien por ley transfiere gran parte de ellas en los municipios, para que ellos por medio de sus organismos superiores (Concejo Deliberante) integren la norma. Ahora bien, esta transferencia de potestades para que dentro de un marco de poder el municipio pueda actuar, en realidad no es tal, se reduce en algún punto pues determina que todos los cambios en los planes, requiere la convalidación de la autoridad de ejecución de la ley, dentro del Poder Ejecutivo provincial. Entendemos que, visto el proceso desde la capital provincial, el régimen urbanístico propio de cada municipio es aprobado por el Poder Ejecutivo provincial, previo dictado de una ordenanza municipal.

En la práctica, cada municipio, por ordenanza municipal, debe establecer un Código de Ordenamiento Territorial o Código de Edificación, el cual, según la ley, luego de su promulgación, debe estar aprobado por la autoridad provincial de aplicación de la ley. El art. 83 del dec.-ley 8912/1977 dispone que el Poder Ejecutivo provincial aprobará los planes previo dictamen de las áreas especializadas, trámite que hoy se lleva adelante en el marco del Ministerio de Gobierno de la provincia, adonde se le transfirió la Dirección Provincial de Ordenamiento Urbano y Territorial, organismo técnico encargado de compatibilizar las normas municipales y provinciales (decs. 1668/2018 y 183/2019). En definitiva, el acto administrativo, que convalida la ordenanza municipal, le otorga validez final a lo dispuesto por el Consejo Deliberante. Cualquier reforma a la ordenanza convalidada requiere, nuevamente, un acto de convalidación, lo cual nos está diciendo que ningún permiso de obra será válido si se basa en una ordenanza no convalidada (6).

Debe también decirse que la ordenanza que dispone un Código de Edificación es la resultante de importantes trabajos técnicos previos, por lo cual, es natural que este trabajo más el necesario consenso para aprobarlo lleve mucho tiempo, y de hecho, la gran mayoría de los municipios no poseen una norma municipal convalidada.

La ley, previendo tal situación, adopta como norma de edificación la última aprobado por los municipios antes de la promulgación de la ley. En tal dirección, un municipio que no cuente con un código convalidado conforme el dec.-ley 8912/1977 deberá, en cada caso, promover una modificación de aquella ultima ordenanza adoptada legalmente como el régimen valido.

La cuestión que ha generado no pocos debates es la referida a lo que se denomina ordenanzas municipales de excepción, algo similar a lo antes descripto.

Se puede advertir en forma habitual, en cualquiera de los municipios de la provincia, que se establezca una limitación en zonas residenciales a la construcción de viviendas de más de dos pisos. En tales circunstancias, también en forma habitual, el titular de un inmueble de esa zona, que pretenda construir más pisos de los que el Código de Ordenamiento local permita, requiere a la autoridad local la autorización correspondiente. Va de suyo que la primera respuesta correspondería la negación de este, no obstante, la autoridad municipal posee dos alternativas para el caso que la obra, redunde en algún interés para la comunidad. La primera alternativa, se encuentra en el mismo ordenamiento, pues, muchas veces el legislador local, luego de disponer una prohibición total, deja abierta cierto grado de excepciones (por. ej. destino a hotelería, geriátrico u otro), de uso discrecional por los intendentes, la cual se dispone por simple acto administrativo. La otra alternativa, que es por demás habitual, es el caso de las denominadas "ordenanzas de excepción", para lo cual se requiere que el reclamo efectuado por el vecino sea atendido por una ordenanza especial para ese lote, ello si indudablemente previa elevación del proyecto por el Departamento Ejecutivo, por medio de la cual se deroga y sustituye la cláusula general de prohibición la zona por otra especial para ese lote (en lote tendría indicadores especiales, diferentes a sus vecinos pero suficientes para realizar la obra). Ahora bien, al ser una modificación del Código de Ordenamiento, requiere para su eficacia la aprobación de la autoridad provincial, tal como expresamos precedentemente.

La cuestión de las ordenanzas de excepción guarda otra problemática, ampliamente debatida, y tiene que ver con la denominada naturaleza jurídica; ello se refiere a si la ordenanza de excepción o su derogación resulta ser un acto general o un acto individual, lo cual incide directamente en las reglas sobre su validez y el medio de impugnación de estas.

El caso que se ha usado, en nuestra opinión, en forma errónea, en forma paradigmática sobre los conflictos entre ordenanza general y de excepción fue "Promenade", dándole entidad de acto individual a estas últimas (SCBA causa B 49312 sent. Del 2 de junio de 1987) (7). El criterio parece ser modificado posteriormente en causa I. 1490, "Bargo, Jorge Antonio y otros c. Municipalidad de General Pueyrredón. Inconstitucionalidad de la Ordenanza 7757" (sent. del 5 de julio de 2000) donde se admite la vía de acción de inconstitucionalidad directa contra una ordenanza de la municipalidad de Gral. Pueyrredón que autorizaba el cambio de indicadores urbanísticos para un predio destinado a la instalación de un colegio de propiedad de la UNDMP. En tal oportunidad, con voto del Dr. Ghione, se consideró a la ordenanza impugnada como de alcance general, abstracta y de carácter normativo. (Del voto del Dr. Ghione: "En efecto, dicha Ordenanza, aunque dictada en relación a un predio de la Universidad Nacional de Mar del Plata, fijó normas particulares a su respecto desafectando las parcelas de un Distrito y afectándolas a otro, de lo cual resulta una norma de excepción a los usos permitidos y, por tanto, la autorización de usos no permitidos en forma singular. En consecuencia, para los actores que son vecinos del mencionado predio, que residen en la zona sujeta a pautas urbanísticas que, en función de la Ordenanza cuestionada, cambian sustancialmente para un caso particular, los efectos se extienden en forma general, abstracta y, por tanto, con alcance normativo").

Con ello queremos significar que tanto la ordenanza de ordenamiento territorial como sus modificaciones son, por su condición, actos generales respecto a los ciudadanos o personas que afectan, perdiendo sentido, en este caso, la clasificación de las ordenanzas en "ordenanzas normativas" y "ordenanzas no normativas", por carecer estas últimas de un pretendido carácter distintivo de las normas jurídicas, a su alcance general.

Ahora bien, cuando una persona titular de un inmueble dentro de zonas urbanas de los municipios de la provincia de Buenos Aires pretende construir una vivienda familiar o un establecimiento comercial, deberá primero tramitar el permiso de obra, el cual es un acto administrativo por el medio del cual el Departamento Ejecutivo autoriza en esa propiedad realizar aquello que fuera propuesto en el proyecto de obra y que es compatible con la normativa propia de la vecindad. El "permiso de obra" es un acto administrativo de alcance individual, y resulta de su conformidad a la ordenanza municipal que establece el ordenamiento del suelo, la que a su vez esta convalidada por la norma de la autoridad de aplicación. En los casos de uso de suelo con destino comercial o industrial, la ordenanza debe por su parte detallar las condiciones que la edificación debe mantener, siendo necesario su certificación por medio de un acto administrativo expreso, denominado genéricamente "habilitación municipal".

Cabe poner de resalto que provoca no pocos problemas que los Concejos Deliberantes en la Ordenanza de excepción resuelven en muchas oportunidades dos cuestiones en un mismo acto, esto es, el nuevo indicador para el lote, por un lado, y por otro lado, la autorización o permiso de obra, conforme lo antes dicho, mientras la primera parte es un acto general, mientras que la autorización será un acto administrativo individual aunque dictado por el Concejo Deliberante en vez de la Secretaría de Obras, como seria el trámite habitual.

Consecuentemente, el incumplimiento de las normas expresamente previstas tanto en la ley, así como por los planes de ordenamiento, como por ejemplo al construir un edificio sin permiso de obra, o darle a un local un destino diferente al autorizado en la zona, serán sancionadas conforme a lo dispuesto en el Código de Faltas Municipales (dec.-ley 8751/1977 y modificatorios).

Por otro lado, la crítica que se hace al dec.-ley 8912/1977 es no prever el fenómeno denominado la "informalidad urbana", situación creada al margen de las políticas públicas que no visibilizan situaciones nacidas al margen de la normativa prevista. Este fenómeno, creado a lo largo de los últimos 50 años, tiene como efectos la localización de asentamientos urbanos con características económicas, sociales, culturales, propias como limitado acceso a los servicios públicos esenciales como cloacas, agua, electricidad, asfalto, etc. y con construcción de vivienda fuera de toda previsión técnica no solo material sino su ensamble en ámbitos inundables o cercanos a sectores industriales y hasta de basurales (8). Sin dejar de considerar barrios cerrados, que aunque autorizados por ordenanzas municipales, no cuentan con servicios públicos mínimos o se encuentran empotrados en terrenos no susceptibles para la habitación humana.

Ahora bien, no es difícil observar los grandes problemas que lleva la implementación de la ley y, sin lugar a duda, existen cuestiones que debieran tratarse mínimamente en oportunidad de la modificación de esta normativa, como, por ejemplo:

1) Convenios urbanísticos: es un instrumento jurídico que surge de un acuerdo entre el Estado municipal y una persona privada, donde ambos realizan aportes en beneficios de la comunidad y dentro de los planes urbanísticos previstos (previsto de alguna manera en la Ley de Acceso Justo al Hábitat).

2) Participación pública al momento de los cambios de los índices o usos urbanísticos.

3) Condiciones de preservación arquitectónica, de edificios históricos con interés cultural y de aquellos que mantienen su uso habitacional pero sometidos al tiempo.

4) Incorporación del caso de los conjuntos inmobiliarios introducidos en el Cód. Civ. y Com. (arts. 2073 y 2017, Régimen para la Regularización de Conjuntos Inmobiliarios Consolidados res. 400/2019 MGGP).

5) Posibilidad de que aquellos dueños de un terreno que quieran construir por encima de los índices autorizados puedan adquirir los coeficientes no utilizados por sus vecinos (9).

6) Modalidad de crecimiento de los limites habitables de las ciudades, teniendo en cuenta la situación de sectores ocupados por personas con situaciones económicas muy limitadas y la distribución de las plusvalías de los beneficios de aquellos que realizan y activan la construcción en zonas de mayor interés económico.

7) Coordinación de la actividades y desarrollos de edificios dentro de una ciudad que pertenecen a diferentes personas estatales (ferrocarriles, puertos, bases militares, etc.).

8) Redistribución de actividades industriales y servicios que quedaron dentro de zonas habitacionales o comerciales.

9) Revisión del régimen de las ciudades costeras, donde existe una depredación de médanos y dunas con fines de urbanización y servicios, sin medidas mínimas para evitar los efectos destructivos.

V. Ley de Acceso Justo al Hábitat (ley 14.449)

La ley fue sancionada en 2012 y resultó fundamentalmente del debate y aporte de organizaciones sociales y algunas universidades, lo cual es observable claramente del texto de una ley, que con buenas intenciones pero que carece de definiciones técnicas, lo que, en muchas oportunidades, su inobservancia resulta intrascendente, y lamentablemente sin efectos jurídicos.

A diferencia del dec.-ley 8912, destinado a regular las potestades y medios para limitar el ejercicio del derecho de propiedad sobre los fundos urbanos, la ley 14.449 de Acceso Justo al Hábitat está destinada a aumentar o mejorar, si se quiere, la posición jurídica de los ciudadanos; y es un claro ejemplo de un caso de la denominada "actividad de fomento del Estado". En tal dirección podríamos afirmar desde la dogmática administrativista, que mientras el dec.-ley 8912 se inscribe fundamentalmente en el capítulo del "Poder de Policía", la ley de Acceso Justo al Hábitat se inscribe en el del "Fomento".

La ley pretende construir una política legislativa dirigida al cumplimiento de la manda constitucional, art. 14 bis, el art. 11 del Pacto Internacional de Derecho Económicos y Sociales y Culturales (PIDESC), el art. 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 26) y, fundamentalmente, el art. 36 inc. 7 de la Constitución provincial, en un contexto de una sociedad con un enorme déficit habitacional y dando prioridad a las familias bonaerenses con pobreza crítica y con necesidades especiales (art. 2°), resultante de la erróneas políticas adoptadas por los gobiernos de al menos medio siglo.

Aceptando que la responsabilidad principal de la lucha contra el déficit habitacional es del gobierno de la provincia, el legislador da lugar a la participación de los municipios y entidades no gubernamentales sin fines de lucro en el cometido de los objetivos establecidos. En tal sentido expresa: "Sus objetivos específicos son: A) Promover la generación y facilitar la gestión de proyectos habitacionales, de urbanizaciones sociales y de procesos de regularización de barrios informales. B) Abordar y atender integralmente la diversidad y complejidad de la demanda urbano habitacional. C) Generar nuevos recursos a través de instrumentos que permitan, al mismo tiempo, reducir las expectativas especulativas de valorización del suelo" (art. 1°).

La idea es que los municipios y provincia brinden terrenos o lotes a familias en estado deficitario, así como también generar proyectos de construcción de viviendas con esfuerzo propio, ayuda mutua o por autogestión a través de cooperativas, mutuales o asociaciones civiles sin fines de lucro debidamente constituidas, incluyendo la gestión y administración cooperativa de los conjuntos habitacionales, una vez construidos.

Las actividades de la autoridad de aplicación está destinada a la solución de casos individuales o grupales, pero en estos últimos casos cuando se realicen proyectos de urbanización en zonas urbana o rurales deberá garantizarse las siguientes obras de infraestructura que se ejecutarán en forma progresiva: a) apertura, tratamiento de calles y obras de escurrimiento de aguas superficiales y desagües pluviales; b) energía eléctrica para alumbrado público y uso domiciliario; c) provisión de agua potable en cantidad y calidad; d) sistema de eliminación de excretas que asegure la no contaminación; e) forestación y señalización urbana.

Establece una serie de planes destinados a terminar con el déficit habitacional que deben ser llevados adelante por la autoridad de aplicación:

1) Programa Lotes, destinado a proyectos e iniciativas habitacionales y de urbanización que promuevan procesos de organización colectiva de esfuerzo propio, ayuda mutua y autogestión del hábitat, a través de cooperativas, mutuales o asociaciones civiles sin fines de lucro debidamente constituidas, incluyendo la gestión y administración cooperativa de los conjuntos habitacionales, una vez construidos. La idea es que sobre la partida de lotes en forma individual o grupal (proyectos habitacionales y urbanizaciones sociales), ir mejorando las condiciones de habitabilidad de cada uno y dotación de servicios básicos de infraestructura.

2) El régimen de integración socio-urbana de villas y asentamientos precarios existentes a la fecha de promulgación de la presente ley, cuyos objetivos y criterios de aplicación se establecen en los artículos siguientes y resultan de interés prioritario para la provincia de Buenos Aires.

Aunque alentadoras las ideas, solo parecen quedarse en el marco de algunos proyectos discrecionales y dispersas de la administración provincial y municipal, lo cual solo patentiza más que una solución, un poder de los funcionarios para disponer medidas que pueden favorecer a los elegidos, mas no al grueso de los habitantes de la provincia que están en los problemas que se pretende disipar.

También se crea como instrumento para la financiación de los planes y programas el Fondo Fiduciario Público "Sistema de Financiamiento y Asistencia Técnica para la Mejora del Hábitat", el cual también estando integrado con fondos públicos dará lugar a microcréditos destinados a familias que tienen que pagar: a) ampliación, refacción, terminación y/o mejora de la vivienda; b) construcción o terminación de instalaciones internas, incluyendo la conexión a redes de servicios básicos; c) construcción de redes públicas domiciliarias de servicios básicos.

Crea, por último, el Consejo Provincial de Vivienda y Hábitat como un organismo multisectorial, para el asesoramiento y consulta de políticas públicas elaborados en el marco de esta ley, el cual debería compatibilizar aquello que parece imposible, esto es las políticas del gobierno central de la provincia con el de los 135 municipios de la provincia.

Lamentablemente, la discrecionalidad del poder otorgado a las autoridades provinciales y la falta de compatibilidad con la normativa y políticas municipales, conspiran contra el uso eficiente de los esfuerzos económicos y sociales comprometidos en pos del mejoramiento de los sectores más necesitados de la comunidad. El sistema parece estar más acondicionado a la recepción de proyectos y programas por parte de las organizaciones comunitarias que a la materialización de políticas de hábitat concretas entre la provincia y los municipios.

En definitiva, lo que la ley muestra es que si el dec.-ley 8912 lograba una interacción entre la provincia y los municipios en el desarrollo del suelo, la ley 14.449 lo que logra, es dejar a los municipios en un papel casi testimonial y a los órganos provinciales como entidades burocráticas destinadas a aprobar los proyectos que les presentan.

VI. Ciudad e industria

Las políticas de localización de industrias están íntimamente ligadas en la forma como se gastan los ingresos de los contribuyentes, pues es sabido que las ciudades crecen demográficamente como consecuencia de las emigraciones rurales que se dirigen a aquellas ofrecen mejores oportunidades de vida, así como también la posibilidad de acceso inmediato a los servicios públicos como salud, educación, etc. Las primeras industrias necesitaran de las inversiones realizadas por la comunidad, a la cual le darán trabajo, pero que también atraerá a otras industrias y más familias, las cuales se insertaran no solo en los procedimientos de creación de productos, sino también ser servicios, incluidos aquellos de tipo administrativos y financiero, generándose así un círculo virtuoso.

En razón de esa íntima relación de la actividad industrial con las áreas de residencias de los pobladores, es necesario que exista una importante y practica regulación de los espacios vinculados a las distintas actividades, ello en razón de evitar mayores inconvenientes y potenciar beneficios.

Indudablemente los municipios, con el acuerdo de la gobernación, establecen sus áreas destinadas a la instalación de establecimientos industriales en el marco del dec.-ley 8912, la ley 11.459 y la ley 13.744 que van a actualizar algunos condicionamientos y limitan de alguna manera las potestades municipales, respecto de aquella, al imponer requisitos especiales para la actividad industrial.

La provincia de Buenos Aires regula, por medio de la ley 11.459, las actividades de los establecimientos industriales que se instalen dentro del territorio provincial, ello en cumplimiento de lo previsto por la Constitución provincial en su art. 28 in fine cuando dispone: "Toda persona física o jurídica cuya acción u omisión pueda degradar el ambiente está obligada a tomar todas las precauciones para evitarlo".

Para ello define, en primer término, al establecimiento industrial como todo aquel en el cual se desarrolla un proceso tendiente a la conservación, reparación o transformación en su forma esencia, calidad o cantidad de una materia prima destinada a la obtención de un producto por medio de la utilización de métodos industriales.

Algunas veces, estos establecimientos se instalan en forma individual, pero en otras ocasiones los municipios organizan una zona donde instalar todos los establecimientos, como una forma de aislar toda la actividad y evitar inconvenientes propios al resto de la población. Tanto en aquellos casos de instalación individual, o cuando se hacen en parques o polígonos especialmente preparados para desarrollar las actividades industriales, es necesario acreditar en forma previa un certificado de aptitud ambiental que es el resultante del estudio de evaluación de impacto ambiental (EIA) conforme a las pautas que la reglamentación establece (dec. 531/2019).

Por otro lado, se establece un régimen especial por medio de la ley 13.744 para la creación y funcionamiento de agrupamientos industriales, entendiendo por ellos los predios habilitados para el asentamiento de actividades manufactureras y de servicios, dotados de infraestructura, servicios comunes y equipamiento apropiado para el desarrollo de tales actividades.

Los agrupamientos industriales pueden estar tipificados en seis categorías según sus características, así se establecen: 1) parque industrial, 2) sector industrial planificado, 3) áreas de servicios industriales y logística, 4) incubadoras de empresas, 5) unidades modulares productivas, y 6) pequeños y medianos parques industriales.

La importancia de la instalación de estos agrupamientos industriales puede responder a diferentes motivos, como por ejemplo: 1) implementar medidas de tratamiento de residuos y efluentes; 2) crear y hacer más eficientes la utilización de obras de infraestructura y servicios; 3) efectuar en forma más eficiente el control y fiscalización de impactos por parte de los organismos especializados en la materia ambiental; 4) direccionamiento de servicios públicos de transporte para aquellos que trabajen en los diferentes establecimientos, evitando perjuicios a otras actividades urbanas, etc.

VII. Reglas ambientales nacionales y provinciales, especialmente la ley 11.723 de Protección del Ambiente para la Provincia de Buenos Aires

En 2002 se dictó la ley 25.675 de "Presupuestos Mínimos", destinada a regular una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable (art. 1°). Sus cláusulas son de orden público, operativas y se utilizan para la interpretación de toda la normativa resultante, que deberá ser dictada en el marco de sus propias atribuciones por provincias y municipios.

La ley 25.675 crea y regula básicamente 6 instrumentos normativos que facilitarán a las autoridades la política y gestión ambiental: 1. El ordenamiento ambiental del territorio, creando el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), el cual coordinará las normas nacionales, provinciales y municipales y el ámbito privado. 2. La evaluación de impacto ambiental, así toda persona que realice una obra que pueda afectar la obra deberá realizar una declaración jurada de todas las actividades que puedan afectar el medio ambiente y antes de iniciar la obra será necesario realizar un procedimiento donde se evaluará su impacto en el medio ambiente. 3. El sistema de control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas. 4. La educación ambiental, donde los organismos federales y provinciales deberán elaborar políticas educativas destinadas a facilitar la percepción integral del ambiente y el desarrollo de una conciencia ambiental. 5. El sistema de diagnóstico e información ambiental, con ello se establece que todas las personas deben informar sobre la calidad ambiental de sus actividades, y tanto el COFEMA como los organismos provinciales y municipales deberán dar la información sobre las actividades de las personas, así como de la situación medio ambiental. 6. El régimen económico de promoción del desarrollo sustentable.

También se establece que toda persona física o jurídica, pública o privada, que realice actividades riesgosas para el ambiente, los ecosistemas y sus elementos constitutivos, deberá contratar un seguro de cobertura con entidad suficiente para garantizar el financiamiento de la recomposición del daño que en su tipo pudiere producir; asimismo, según el caso y las posibilidades, podrá integrar un fondo de restauración ambiental que posibilite la instrumentación de acciones de reparación (art. 22).

Un elemento introducido de neto corte democrático es el deber de convocar a la ciudadanía por medios de consultas o audiencias para que se expresen principalmente, en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental y en los planes y programas de ordenamiento ambiental del territorio, en particular, en las etapas de planificación y evaluación de resultados. Sin lugar a duda, la norma remite a olvidar las situaciones donde la decisión de los funcionarios se tomaba en ámbitos extremadamente cerrados dejando de lado, los intereses y expectativas de los vecinos.

En forma paralela a la Ley de Presupuestos Mínimos, ley 25.675, también se dictaron dos leyes relacionadas específicamente al tema de los residuos: la ley 25.612 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental sobre la Gestión Integral de Residuos de Origen Industrial y de Actividades de Servicio, y la ley 25.916 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para la Gestión Integral de los Residuos Domiciliarios.

La ley 25.675, de 2002, en tanto ley básica, de alguna manera condiciona el régimen especial o particular establecido en la provincia de Buenos Aires por medio de la ley 11.723 (modificada por las leyes 13.516 y 15.078), de Protección, Conservación, Mejoramiento y Restauración de los Recursos Naturales y del Ambiente en General para la provincia de Buenos Aires, que originalmente se había sancionado en 1995.

La ley deja en claro que la provincia de Buenos Aires asume la obligación de garantizar, por un lado, el derecho a un ambiente sano, y por otro, a informar y participar de los procesos en que esté involucrado el manejo de los recursos naturales y la protección, conservación, mejoramiento y restauración del ambiente en general.

En contraposición impone el deber de proteger, conservar y mejorar el medio ambiente y sus elementos constitutivos, y consecuentemente el de abstenerse de realizar acciones u obras que pudieran tener como consecuencia la degradación del ambiente (10).

 VII.1. Autoridad de aplicación

En las últimas décadas se es establecieron diferentes autoridades de aplicación de la normativa ambiental provincial, la Dirección de Medio Ambiente en el ámbito del Ministerio de Salud en 1991; luego, en 1993 por ley 11.469, el Instituto Provincial del Ambiente (IPA); en 1995 por ley 11.737 a la Secretaría de Política Ambiental (SPA), en 2007 por art. 31 de la Ley de Ministerios 13.757 crea el Organismo Provincial de Desarrollo Sustentable (OPDS) como entidad autárquica. Finalmente, en 2021 por el art. 3° de la ley 15.309, modificatoria por su parte de la Ley de Ministerios 15.164, determina que todas las funciones establecidas por la ley 13.757 del OPDS van a ser ejercidas como autoridad de aplicación por el Ministerio de Ambiente.

Particularmente, por ley 13.757 se establece que le compete:

"1. Planificar, formular, proyectar, fiscalizar, ejecutar la política ambiental, y preservar los recursos naturales; ejerciendo el poder de policía, y, fiscalizando todo tipo de efluentes, sin perjuicio de las competencias asignadas a otros organismos.

"2. Planificar y coordinar con los organismos competentes, la ejecución de programas de educación y política ambiental destinada a mejorar y preservar la calidad ambiental, participando en la ejecución de la misma a través de la suscripción de convenios con otros organismos públicos y/o privados, municipales, provinciales, nacionales, e internacionales.

"3. Intervenir en la conservación, protección y recuperación de reservas, áreas protegidas, y bosques, de los recursos naturales y de la fauna silvestre, del uso racional y recuperación de suelos, de protección y preservación de la biodiversidad, diseñando e implementando políticas a esos fines.

"4. Desarrollar acciones tendientes a diversificar la matriz energética provincial a través de las energías generadas por medio de fuentes renovables, alternativas o no fósiles.

"5. Promover la investigación y el uso de fuentes alternativas de energía, y desarrollar políticas orientadas a la sustentabilidad y eficiencia energética en el sector público y privado como prevención del cambio climático; y acciones tendientes a la promoción y la instalación de unidades de generación energética a partir de fuentes renovables o no fósiles tendientes a disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero.

"6. Ejecutar las acciones conducentes a la fiscalización de todos los elementos que puedan ser causa de contaminación del aire, agua, suelo y, en general, todo lo que pudiere afectar el ambiente e intervenir en los procedimientos para la determinación del impacto ambiental.

"7. Fiscalizar, en el ámbito de su competencia, a los organismos que tengan a su cargo aspectos de la ejecución de la política ambiental que fije el Poder Ejecutivo.

"8. Intervenir en los procedimientos de prevención, determinación, evaluación y fiscalización en materia de residuos, sin perjuicio de los lineamientos que establecen las leyes 11.347, 11.720, 13.592, de las obligaciones que en ellas se establecen para los Municipios y del dec.-ley 9111/1978.

"9. Elaborar y ejecutar programas sobre el ecosistema del Delta Bonaerense y de las demás cuencas del territorio de la provincia de Buenos Aires, en coordinación con otros organismos competentes en la materia".

En definitiva, en la actualidad en la provincia de Buenos Aires, el Ministerio del Ambiente es la máxima autoridad ambiental y la encargada de planificar y controlar el cumplimiento de los deberes que se le imponen, así como la de coordinar esfuerzos con otros organismos municipales, provinciales y nacionales en planes destinados a preservar la diversidad biológica en todo el territorio. Queda claro que la ley constantemente expresa la necesaria vinculación de la autoridad de aplicación con los municipios en quienes se delegan atribuciones de control y de colaboración, por ejemplo, cuando le atribuye en determinados casos la Declaración de Impacto Ambiental.

Por otro lado, también participa como autoridad de aplicación en leyes especiales tales como de la Ley de Bosques Nativos, ley 14.888 y de la Ley de Gestión de Residuos Sólidos Urbanos, ley 13.592.

 VII.2. Declaración de Impacto Ambiental

Se establece que toda obra o actividad que produzca o genere una afectación al medio ambiente deberán contar con una Declaración de Impacto Ambiental, dictada por autoridad competente, ya sea provincial o municipal en su caso, aunque en ambos casos dentro de los establecido legalmente por esta ley.

La ley dispone qué obras y actividades debe tener "Declaración de Impacto Ambiental", y cuando será la autoridad de aplicación el organismo provincial y en qué casos la autoridad municipal. Por otro lado, cada municipio deberá determinar en qué casos obras y actividades que no poseen obligación de poseer la DIA conforme la ley 11.723.

Previo a la autorización de las obras o actividades que puedan producir efectos ambientales dañinos, el organismo provincial o municipal actuante deberá enviar a la autoridad de aplicación, el respectivo expediente para que efectúe el dictamen técnico necesario y establezca los condicionamientos ambientales que deben establecerse, para el caso de entenderse que es posible su realización.

La Declaración de Impacto Ambiental (DIA) es el acto administrativo que concluye el procedimiento denominado Estudio de Impacto Ambiental (EIA) que se seguirá en la autoridad de aplicación o en un municipio, y que es requisito necesario para que una autoridad competente expida un permiso de construcción o de realización de actividades que puedan generar algún perjuicio ambiental. La persona física o jurídica que inicia el procedimiento puede agregar a su petición una Evaluación de Impacto Ambiental, conforme los requisitos que la misma autoridad determine.

En tal dirección, la ley 15.107 dispone:

"El proceso de emisión del Certificado de Aptitud Ambiental comprenderá tres [3] fases integradas, conforme a la reglamentación que establezca la Autoridad de Aplicación: (Fase 1) la clasificación del nivel de complejidad ambiental (CNCA) que determina la categoría del establecimiento industrial, (Fase 2) la autorización de construcción de las obras, que otorga la aptitud ambiental del proyecto de establecimiento y, (Fase 3) la autorización de funcionamiento de las actividades productivas del establecimiento, que verifica en el inicio de la puesta en marcha que se hayan cumplido las obras aprobadas o los condicionamientos establecidos. Asimismo, la Autoridad de Aplicación establecerá el proceso de reclasificación del nivel de complejidad ambiental que deberá cumplirse ante el supuesto de los cambios establecidos en el art. 10, y, por otra parte, cómo se debe renovar el Certificado de Aptitud Ambiental, antes de que caduque la vigencia del mismo".

La autoridad de aplicación expide su dictamen, entendiendo por ello que "la Declaración de Impacto Ambiental constituye un acto administrativo de la autoridad ambiental provincial o municipal que podrá contener: Inc. a): La aprobación de la realización de la obra o actividad peticionada. Inc. b): La aprobación de la realización de la obra o de la actividad peticionada en forma condicionada al cumplimiento de instrucciones modificatorias; Inc. c): La oposición a la realización de la obra o actividad solicitada" (art. 20 ley 11.723). En sentido diferente, la ley 25.675 de ambiente no da lugar a una aprobación condicionada de la obra, y de hecho la CS expresamente esa atribución en "Martínez" (11).

La SCBA, en la causa A. 70.082, "Longarini", dijo: "Esta Corte ha expresado que la declaración de impacto ambiental constituye un acto administrativo emanado de la autoridad ambiental provincial o municipal —según el caso— relativo a la resolución administrativa que se adopte para la realización y/o autorización de ciertas obras o actividades, y que, con base en la evaluación de impacto ambiental y los dictámenes técnicos que la verifican, podrá contener la aprobación de la realización de la obra o desarrollo de la actividad, su condicionamiento al cumplimiento de instrucciones modificatorias, o bien la oposición a su realización (doc. causa A. 68.965, 'Rodoni', sent. de 30/03/2010). Tal declaración acerca de la viabilidad de un proyecto, y en su caso, sobre sus condiciones de ejecución, fundada en los antecedentes colectados en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, es de obligatoria expedición cuando es requerido normativamente, de modo que en principio su omisión no puede ser subsanada por la ulterior apreciación efectuada por el órgano judicial, en orden a la eventual significación del daño futuro, toda vez que —como se expresó— más allá de la efectiva incidencia que pudiera producir la actividad en el entorno, la aludida exigencia viene impuesta con independencia de toda valoración sobre esa magnitud" (del voto del Dr. Soria). En similar sentido, respecto al carácter previo a toda obra del Certificado de Impacto Ambiental se expidió la CS en "Salas" (CS, Fallos 331:2925), "Martínez" (CS, Fallos 339:201), "Mamani" (CS, Fallos 340:1193), entre otros). En razón de ello, la autoridad ambiental condiciona, indirectamente, la decisión del organismo con capacidad decisoria, pues no solo no puede apartarse de lo expuesto por el dictamen ambiental, sino que es obligación su existencia previa al inicio de la obra y en forma anterior al acto autorizatorio.

En síntesis, a título de ejemplo podemos decir, cuando una persona pretende la autorización para realizar una obra, debe acompañar la solicitud con los proyectos a realizar y eventualmente un estudio privado de Impacto Ambiental. Con ello, la autoridad municipal iniciará el trámite, pero previo a expedirse deberá contar con una Declaración de Impacto Ambiental, realizada por una dependencia propia o por la OPDS, según el caso. Con relación a la autorización solicitada, la declaración de Impacto Ambiental será una especie de dictamen técnico obligatorio que la autoridad municipal no puede desconocer ni apartarse sin incurrir en responsabilidades de variadas especies.

Vale entender con ello que el proceso denominado genéricamente como amparo ambiental, en muchas ocasiones está destinado a evitar una obra o actividad que, aunque autorizada por la autoridad administrativa, carece de una Declaración de Impacto Ambiental favorable y ante el eventual perjuicio ambiental se solicite la suspensión del inicio de la obra.

La ley establece algunas disposiciones especiales respecto al agua, el suelo, la atmosfera, la energía, la flora, la fauna, los residuos, no queda en claro cuál es la fuente que determina en términos estrictamente técnicos, cuáles son los mínimos o máximos soportables no solo respecto al impacto ambiental en general sino de los diferentes materiales orgánicos o inorgánicos que se consideran afectantes.

 VII.3. Pasivos ambientales

En 2011 se aprobó, en la provincia de Buenos Aires, la ley 14.343, que tiene por objeto regular la identificación de los pasivos ambientales, y la obligación de recomponer sitios contaminados o áreas con riesgo para la salud de la población, con el propósito de mitigar los impactos negativos en el ambiente.

Dispone que cualquier funcionario o persona que tome conocimiento de un pasivo ambiental podrá efectuar la denuncia la OPDS que actúa como autoridad de aplicación.

Para ello corresponde expresar que la ley entiende por Pasivo ambiental al "...conjunto de los daños ambientales, en términos de contaminación del agua, del suelo, del aire, del deterioro de los recursos naturales y de los ecosistemas, producidos por cualquier tipo de actividad pública o privada, durante su funcionamiento ordinario o por hechos imprevistos a lo largo de su historia, que constituyan un riesgo permanente y/o potencial para la salud de la población, el ecosistema circundante y la propiedad, y que haya sido abandonado por el responsable" (art. 7°).

Para ello la autoridad de aplicación podrá disponer de medidas urgentes tendientes a evitar los perjuicios, incluso la clausura del establecimiento que genere la afectación e iniciar un procedimiento tendiente a imponer sanciones administrativas como apercibimiento, multas, clausura, y baja de los registros de la autoridad.

Por otro lado, antes la OPDS y ahora el Ministerio de Ambiente podrá requerirle al Fiscal de Estado que inicie acciones tendientes a hacer cumplir las finalidades de la ley.

El seguro ambiental será obligatorio para cualquier persona pública o privada que realice actividades riesgosas para el ambiente o ecosistemas, destinado a garantizar el financiamiento de la recomposición del daño que en su tipo pudiere producir. el OPDS solo aceptará aquellas pólizas de seguro ambiental de incidencia colectiva emitidas por compañías de seguros que hayan obtenido la previa aprobación de la Superintendencia de Seguros de la Nación y de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación y que, asimismo, hayan acreditado su capacidad y factibilidad operativa para realizar acciones de recomposición del ambiente dañado por intermedio de empresas debidamente inscriptas en el Registro de Operadores de Residuos Especiales creado por la ley provincial 11.720.

Establece la responsabilidad y por lo tanto la obligación a recomponer los pasivos ambientales y/o sitios contaminados a los sujetos titulares de la actividad generadora, lo que parece ir en línea con los principios sobre responsabilidad establecidos en el nuevo Cód. Civ. y Com. Ahora bien, se coincide con Guillermo Malm Green y Ángeles Murgier cuando afirman que es un exceso del legislador extender la responsabilidad al propietario del inmueble cuando no se pueda ubicar al titular de la actividad, pues parece romper las reglas establecidas por el Cód. Civ. y Com., lo cual en principio parece estar inhibido al legislador provincial (12). No obstante, tal cláusula podría encontrar fundamento en los términos de la ley 26.944 de Responsabilidad del Estado, ello así en el marco de entender que la materia de responsabilidad del Estado forma parte de las atribuciones del legislador provincial.

 VII.4. Régimen de defensa del medio ambiente

Las actividades de los humanos que perjudiquen la situación ambiental se encuentran también sujeta al control de las autoridades estatales, y en tal sentido pueden generar en relación con el sujeto generados distintos tipos de responsabilidad: penal, administrativa (contravencional), civil, entre otras.

Como fue dicho, la responsabilidad en primer término radica en los órganos legislativos, cuyas leyes hemos hecho referencia precedentemente y en el ámbito del Poder Ejecutivo, el organismo que asume la gran parte de potestades es el Ministerio del Ambiente.

En materia de defensa del medio ambiente, dentro del marco del derecho a la tutela judicial efectiva, se prevé que la acción de tipo ambiental posee al menos dos pretensiones: 1) de protección a los fines de la prevención de los efectos degradantes que pudieran producirse, 2) de reparación tendiente a restaurar o recomponer el ambiente y/o los recursos naturales ubicados en territorio provincial.

La norma por su parte dispone un régimen específico en materia de responsabilidad por daño ambiental, especificando puntualmente que se trata de a) que el daño ambiental es toda alteración relevante que modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas, o los bienes o valores colectivos; b) por todo hecho o acto licito o ilícito, por acción u omisión; c) que el que cause el daño ambiental será objetivamente responsable de su restablecimiento al estado anterior a su producción.

Si bien no deja de tener aspectos controvertidos, se ha dejado expresamente establecido que cualquier conflicto judicial sobre la aplicación de esta norma es competencia de la justicia ordinaria, salvo en los casos de daños interjurisdiccionales donde la competencia será de los jueces federales (CS, "Roca, Magdalena c. Buenos Aires, Provincia de s/ inconstitucionalidad", 1995, Fallos 318:992); "Valente, Estela c. Johnson & Sons de Arg. s/ ordinario", 12/12/2006, Fallos 329:5702 y "ASSUPA c. Provincia de San Juan y otros s/ daños y perjuicios", 25/09/2007, Fallos 330:4234). Por otro lado, la CS también ha determinado en ciertos casos que estos deben estar sometidos a la jurisdicción ordinaria provincial, fundamentalmente cuando la reposición del daño es requerida exclusivamente a la provincia demandada más allá que el daño exceda su territorio ("Altube, Fernanda Beatriz y otros c. Provincia de Buenos Aires y otros s/ amparo", 28/05/2008, Fallos 331:1312) (13).

Cuando el acto, hecho u omisión que genere afectación al medio ambiente fuera realizado por la provincia, municipalidades u otros entes en ejercicio de la función administrativa la competencia será del fuero contencioso administrativo, mediante juicio sumarísimo, disponiéndose que se podrá "habilitar" la acción previo rechazo del reclamo efectuado ante la administración para que deje sin efecto el acto y/o active los mecanismos fiscalizadores pertinentes (SCBA, B 76550, "Organización de Ambientalistas Autoconvocados c. Parque Industrial Ruta 6 SA s/ medidas cautelares [traba-levantamiento]. Cuestión de competencia)".

Por último, las diferentes leyes especiales que regulan cuestiones ambientales establecen un régimen de faltas y contravenciones que no poseen la homogeneidad suficiente lo cual conspira con la eficiencia del sistema de control tanto administrativo como jurisdiccional. En los últimos 15 años se han presentado diferentes proyectos de Código de Faltas Ambientales, con la creación de diferentes organismos de aplicación que hasta ahora no han conseguido el consenso suficiente para su sanción.

VIII. El servicio de disposición final de residuos (leyes 25.916 y 13.562)

Entre los problemas propios de la vida del hombre en el último siglo, sin dudas tiene una entidad muy especial aquel referido a lo que usualmente denominamos "residuos". En tal sentido, el uso general del vocablo "residuo" no lleva a la idea de aquello que resulta luego del uso de un bien, y que por carecer de entidad para su uso o consumo requiere una ubicación, por fuera de aquellos otros bienes que todavía son susceptibles de uso consumo.

Aquellos residuos que utilizaban las industrias de las primeras décadas del siglo XX eran acopiados en espacios cercanos a lugar de descarte, mientras que aquellos residuos de origen familiar eran incinerados ya sea en grandes fosas que se organizaban en los hogares rurales, o con sistemas más sofisticados en aquellos edificios de propiedad horizontal.

La diversidad de materiales de usos para un conglomerado habitacional e industrial en crecimiento constante y el consumo indiscriminado de bienes descartables, trajo nuevos problemas, tal como la necesidad de creación de un servicio de recolección de residuos por falta de espacios para su depósito, lo cual se agravó con las consecuencias que generaba la simple recolección y depósitos de los residuos.

Advirtamos que, antiguamente, aquellos predios destinados al depósito de residuos, generalmente denominados basureros, eran elegidos fundamentalmente por su cercanía a los ejidos urbanos. Estos predios eran el destino final de los más diversos desechos de la comunidad, y recién con el correr del tiempo y el aporte de las ciencias se fueron determinando los efectos nocivos sobre la comunidad y el medio ambiente. Lo cierto es que la práctica del uso de los basurales y sus efectos ambientales no contaban a fines de los años 80 con una estructura normativa concreta y definida.

Mas allá de las disposiciones constitucionales generales, el bloque normativo en materia de residuos está integrado fundamentalmente por el art. 41 de la CN incorporado con la reforma de 1994, donde se establece "...corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales...", el cual se conjuga indudablemente con el 121 de la misma Constitución "...las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación...".

Por otro lado, también integran el bloque normativo federal el Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su eliminación, ley 23.922; el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, ley 26.011; y el Convenio de Rotterdam sobre el Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo Aplicable a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto de Comercio Internacional, ley 25.278. No debemos dejar de mencionar que también se encuentra en proceso de ratificación el Convenio de Minamata sobre el Mercurio.

Por otro lado, con rango legislativo, esto es, inferior al de los tratados internacionales, podemos encontrar la ley 24.051 de Residuos Peligrosos, la ley 20.284 de Contaminación Atmosférica, la ley 25.675 de Política Ambiental Nacional, la ley 25.916 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para la Gestión Integral de los Residuos Domiciliarios, la ley 25.612 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental sobre la Gestión Integral de Residuos de Origen Industrial y de Actividades de Servicio, la ley 25.670 de Presupuestos Mínimos para la Gestión y Eliminación de los PCB y, por último, la ley 27.279 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para la Gestión Integral de Envases Vacíos de Fitosanitarios.

En el ámbito de la provincia de Buenos Aires se destaca la ley 11.347 Tratamiento, Manipuleo, Transporte y Disposición Final de Residuos Patogénicos, la ley 11.720 de Generación, Manipulación, Almacenamiento, Transporte, Tratamiento y Disposición Final de Residuos Especiales, la ley 11.723 de Protección, Conservación, Mejoramiento y Restauración de los Recursos Naturales y del Ambiente en General y la ley 13.592 de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos.

En tal sentido el régimen jurídico respecto de residuos está distribuida en leyes especiales, tal cual fue precedentemente expuesto, distinguiéndose a los residuos patológicos, los residuos especiales y los sólidos urbanos. En tal sentido, debe entenderse por: a) residuos patológicos a "[t]odos aquellos desechos o elementos materiales en estado sólido, semisólido, líquido o gaseoso, que presentan características de toxicidad y/o actividad biológica que puedan afectar directa o indirectamente a los seres vivos, y causar contaminación del suelo, del agua o la atmósfera; que sean generados con motivo de la atención de pacientes (diagnóstico, tratamiento, inmunización o provisión de servicios a seres humanos o animales), así como también en la investigación y/o producción comercial de elementos biológicos" (art. 2° inc. a), ley 11.347); b) residuos especiales a "cualquier sustancia u objeto, gaseoso (siempre que se encuentre contenido en recipientes), sólido, semisólido o líquido del cuál su poseedor, productor o generador se desprenda o tenga la obligación legal de hacerlo" (art. 3° ley 11.720), efectuándose en el Anexo 1 un detalle de los desechos a controlar y en el Anexo 2 la lista de las características peligrosas; c) residuos sólidos urbanos "[s]on aquellos elementos, objetos o sustancias generados y desechados producto de actividades realizadas en los núcleos urbanos y rurales, comprendiendo aquellos cuyo origen sea doméstico, comercial, institucional, asistencial e industrial no especial asimilable a los residuos domiciliarios".

La normativa determina para cada caso la forma de traslado, el lugar de depósito y también el tratamiento de aquellos a fin de evitar la generación de daños de cualquier tipo. Los diferentes aspectos, si bien están delineados legalmente, no se determina que sea una actividad propia de los órganos estatales, de hecho, por lo general se acuerda con particulares que se dedican a la actividad de recolección, traslado y reciclados de los diferentes tipos de residuos.

Respecto al traslado de los residuos, por ley 14.723 estableció un régimen especial para grandes generadores de residuos domiciliarios, ubicados dentro de los municipios comprendidos por dec.-ley 91.178/1978 o los que se hayan integrado posteriormente se incorporaran al programa de generadores privados de la Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE) haciéndose cargo del transporte y disposición de estos, al igual que en los casos del restos de los municipios de la provincia. Para ello el art. 4° de la ley establece que "se consideran 'grandes generadores' los super e hipermercados, los shoppings y galerías comerciales, los hoteles de 4 y 5 estrellas, comercios, industrias, empresas de servicios, universidades privadas y toda otra actividad privada comercial e inherente a las actividades autorizadas, que generen más de mil (1.000) kilogramos de residuos al mes".

La actividad desempeñada en relación a los residuos sólidos urbanos se la ha divido en etapas: 1) almacenamiento provisorios, normalmente realizados en los ámbitos familiares y comerciales, efectuados en bolsas, y en algunos casos en contenedores; 2) recolección domiciliaria: realizado en algunas ciudades por el Estado mismo y en otras, tercerizado por medio de contratos público, por medio de transporte con requisitos especiales; 3) disposición final: ámbito donde finalmente se depositan los residuos; 4) tratamiento, que consiste en los procedimientos y técnicas adoptadas para disponer de los residuos, en el siglo XX se relegaba el papel, primero a la práctica de quemas, y luego a la naturaleza por medio de la realización de rellenos sanitarios y en la actualidad se le agrega el "reciclado" y "recuperación".

La cuestión de la "Gestión Integral de los Residuos Urbanos" (GIRSU) constituye un tema central en la sociedad del siglo XXI, y se puede ver desde distintas perspectiva: 1) la realización de las diferentes actividades que conforman la GIRSU, en tanto, significan uno de los principales gastos del erario público local, lo que representa la presión tributaria necesaria en la comunidad para hacer frente a tal erogación; 2) debe evitarse la generación de afectación al medio ambiente adoptando las medidas necesarias; 3) por fuera de la gestión se encuentran problemas sociales relacionados íntimamente con los residuos, como lo son, el aprovechamiento de los residuos por los sectores económicos menos favorecidos de la comunidad, dando lugar a actividades como las que antiguamente se llamaban cirujas o cartoneros y en el mejor de los casos recicladores; 4) también incide necesariamente en la salud pública, y en consecuencia en las políticas públicas necesarias para ello, como el uso y tratamiento del agua, y otros servicios; 5) condicionan el desarrollo urbanístico de las comunidades, pues los terrenos cercanos a los predios de tratamiento por lo general se ven reducidos en su valor; etc.

IX. Bosques originarios o nativos (leyes 26.331 y 14.888)

La problemática de la arboleda, forestal, de los bosques y montes, o como lo denominemos, en nuestro país no tiene un desarrollo normativo que tenga pretensión de solucionar la diversidad de problemas que hoy conocemos. Aunque la RAE entienda por bosque solo al "sitio poblado de árboles y matas", cierto también es que existen agrupamientos arbóreos que no llegan a ser calificados a tal situación, como podría ser el caso de los denominados "montes", o como aquella masa arbórea que integra el paisaje urbano.

Lo cierto es que, más allá de las diferenciaciones que podemos hacer y que deben ser evaluadas por el legislador, tenemos que resolver cuestiones propias de las especies que son admitidas en diferentes lugares, la relación de estas con la flora y fauna propia, con la tala y su comercialización, con la utilización para integrarla a sectores urbanizados, a su instalación para solucionar otros problemas como la fijación de médanos o el reparo de campos para la cosecha, etc.

Aunque no lo parezca, el interés y mayor nivel regulación jurídica de los bosques fue a fines de la edad media, pues el deporte que más disfrutaban los monarcas y nobles era la caza, pero también por la necesidad de provisión de leña para las ciudades, así por ej., el rey Alfonso X el Sabio había establecido una severa pena a los incendiarios de bosques, que consistía en echarlos dentro del fuego que habían provocado.

En el ámbito nacional en 1948 se dicta la ley 13.273 de Defensa, Mejoramiento y Ampliación de Bosques, entendiéndose por bosque "toda formación leñosa, natural o artificial, que por su contenido o función sea declarada en los reglamentos respectivos como sujeta al régimen de la presente ley", norma extremadamente amplia al delegar en el presidente o a las autoridades de aplicación a quien se le debe aplicar, hoy a cargo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la que la provincia de Buenos Aires adhiere por ley 5699 (1952).

Los bosques se clasifican según esta ley en a) protectores, b) permanentes, c) experimentales, d) montes especiales, y e) de producción.

En esta clasificación se denomina bosques protectores aquellos destinados a: a) fines de defensa nacional; b) proteger el suelo, caminos, las costas marítimas, riberas fluviales y orillas de lagos, lagunas, islas y prevenir la erosión de las planicies y terrenos en declive; c) proteger y regularizar el régimen de las aguas; d) fijar médanos y dunas; e) asegurar condiciones de salubridad pública; f) defender contra la acción de los elementos, vientos, aludes e inundaciones, g) albergar y proteger especies de la flora y fauna cuya existencia se declare necesaria.

En cambio, por bosque permanente: a) los que formen los parques y reservas nacionales, provinciales o municipales; b) aquellos en que existieren especies cuya conservación se considere necesaria; c) los que se reserven para parques o bosques de uso público, d) el arbolado de los caminos y los montes de embellecimiento anexos disfrutarán del régimen legal de los bosques permanentes.

Serán considerados bosques experimentales: a) los que se designen para estudios forestales de especies indígenas; b) los artificiales destinados a estudios de acomodación, aclimatación y naturalización de especies indígenas o exóticas.

Se entenderán por "montes especiales" los de propiedad privada creados con miras a la protección u ornamentación de extensiones agrícolas, ganaderas o mixtas, y por bosques de producción los naturales o artificiales de los que resulte posible extraer periódicamente productos o subproductos forestales de valor económico mediante explotaciones racionales

A efectos de fomentar la creación y mantenimiento de bosque establece una serie de exenciones fiscales fundamentalmente sobre los predios sobre los cuales se asientan los bosques y montes artificiales, así como la autorización al Poder Ejecutivo para crear mercados de concentración de productos forestales, fomentar instalación de aserraderos, establecimientos de investigación, implementar seguros contra incendio, así como libera de derechos aduaneros los equipos, útiles, drogas, semillas, estacas forestales y demás elementos necesarios para la forestación y reforestación del país, y trabajos de investigación que deba introducir la autoridad forestal. Más tarde, por ley 24.857, se actualizaron y aggiornaron los términos de los beneficios fiscales e impositivos para las personas dedicadas a actividades forestales o aprovechamientos de bosques, estableciendo que no podía ver agravada su carga tributaria al momento de la presentación del estudio de factibilidad (estabilidad fiscal), salvo por el IVA, seguridad social y tributos aduaneros.

La ley abarca dos aspectos fundamentales. Por un lado, el régimen de uso del bosque y sus productos, prohibiendo la devastación de bosques y tierras fiscales, disponiendo la necesidad de tramitar autorizaciones para iniciar trabajos de explotación. Por otro lado, intenta generar una política de promoción de mejoramiento y mantenimiento de los bosques existentes.

Se establece un régimen contravencional con penas de multa y suspensión en los registros de personas autorizadas al corte, elaboración, extracción, industrialización o comercio de productos forestales o recolección y venta de semillas y plantas forestales u obras de forestación y reforestación.

En 2007 se aprobó la ley 26.331 destinada a establecer los "Presupuestos mínimos de protección ambiental para el enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques nativos". Para ello, parte de presuponer como bosque nativo "a los ecosistemas forestales naturales compuestos predominantemente por especies arbóreas maduras, con diversas especies de flora y fauna asociadas en conjunto con el medio que los rodea —suelo, subsuelo, atmósfera, clima, recursos hídricos—, conformando una trama interdependiente con características propias y múltiples funciones, que en su estado natural le otorgan al sistema una condición de equilibrio dinámico y que brinda diversos servicios ambientales a la sociedad, además de los diversos recursos naturales con posibilidad de utilización económica".

Se dispone que cada jurisdicción deberá realizar el ordenamiento de los bosques nativos en sus territorios, estableciendo las diferentes categorías de conservación en función del valor ambiental de las unidades que forman el bosque, no pudiéndose realizar más desmontes si no es por autorización de la autoridad de aplicación en cada jurisdicción, previo ser sometido a un procedimiento de impacto ambiental.

Se establece un régimen sancionatorio para aquella persona que incumpla con los establecido por la ley, lo que podrá ir desde apercibimiento, multa, suspensión o revocación de autorizaciones, las cuales se impondrán mediante un procedimiento administrativo cuyas reglas sean determinadas por cada jurisdicción, asegurándose el debido proceso y la graduación de la pena.

En la provincia de Buenos Aires se dictó la ley 14.888 de Normas Complementarias para la Conservación y el Manejo Sostenible de los Bosques Nativos de la Provincia de Buenos Aires, reglamentada por el dec. 366/2017.

Como se observa, la producción legislativa es anárquica, no queda muy claro si los casos previstos por la Ley de Bosques Nativos se refieren a una categoría de bosques diferentes a los previstos por la ley 13.273, o si una categoría común a cualquiera de esas situaciones pero encima de ello, no existe una masa crítica académica, al menos en el ámbito jurídico, que detente propuestas y políticas públicas para aunar los intereses de las diferentes jurisdicciones estatales, la actividad típicamente privada, y de aquella parte de la comunidad que trabaja en forma desinteresada para el interés o beneficio de todos.

Todo parecería indicar que la ley nacional 13.273 de Defensa, Mejoramiento y Ampliación de Bosques, y con su adhesión por parte de la provincia de Buenos Aires, se constituyen en una especie de ley general, la cual es modificada por la ley 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para el Enriquecimiento, la Restauración, Conservación, Aprovechamiento y Manejo Sostenible de los Bosques Nativos y por su par provincial, la ley 14.888 de Normas Complementarias para la Conservación y el Manejo Sostenible de los Bosques Nativos de la Provincia de Buenos Aires, en todo aquello que regulan respecto a los bosques nativos (14).

También constituyen normas especiales a tener muy en cuenta en el ámbito de la provincia a la ley 12.276 de Arbolado Público Municipal y Provincial, el dec.-ley 10.081/1983 de Código Rural, la ley 11.722 de Forestación de Rutas Provinciales, entre otras.

En tal sentido, la experiencia internacional recomiendan que al momento de pensar en una legislación forestal moderna debe enfocarse en diversos aspectos, el valor integral económico, social y ambiental de los bosques, proporcionándose tres niveles de regulación: a) regulación de protección: "se aluden a la protección ambiental, preservación de la biodiversidad y protección del entorno natural"; b) regulaciones del uso de la tierra: destinada a proporcionar una zonificación de superficies forestales, control de deforestación y protección legal de un patrimonio forestal por un lado, y fomento de nuevos recursos mediante regeneración y forestación de bosques, por el otro; c) regulaciones de uso y gestión: "determinan las responsabilidades de los propietarios de los bosques en relación a la producción sostenible de productos madereros, incluyen la protección de recursos de suelo y agua así como el acceso público a los bosque y los usos de recreación" (15).

X. Sistema de aguas

Sin lugar a duda uno de los capítulos no cerrados dentro del derecho, y particularmente dentro del denominado derecho público, es aquel destinado al estudio del régimen jurídico del agua, y que diera lugar a inigualable profundidad de grandes maestros del derecho administrativo como M. Marienhoff, B. Villegas Basavilbaso, Carlos M. Diez, entre otros. Por otro lado, existen en las últimas décadas importantes cambios en el ordenamiento jurídico como consecuencia de la reforma constitucional en 1994 y el Cód. Civ. y Com.

Indudablemente solo intentamos, en este trabajo, efectuar un relevamiento y breve descripción de las normas más trascendente para tener en cuenta en el marco de la convivencia en las ciudades de la provincia de Buenos Aires.

El primer anteproyecto de Código de Aguas de la provincia de Buenos Aires fue de 1939; su redacción fue el fruto de una comisión interdisciplinaria de notables, tales como Benjamín Villegas Basabilbaso, Ernesto Pueyrredón, Federico Leloir, Manuel Castello y Feliz Nieva, inspirando toda la normativa posterior de la Nación y de las provincias. Recién en 1998 se promulga la ley 12.257 de Código de Aguas por medio del cual se establece el régimen de protección, conservación y manejo del recurso hídrico de la provincia de Buenos Aires, y cuya reglamentación se encuentra en el dec. 3511/1977.

La ley crea, como ente autárquico provincial, a la "Autoridad del Agua" (16), a cargo de la planificación, el registro, la constitución y la protección de los derechos, la policía y el cumplimiento y ejecución del Código.

Se le impone al ente la realización de intensas actividades destinadas al conocimiento e inventario de las condiciones hidrográficas de la provincia, para lo cual deberá realizar un Banco de Datos Hidrológicos.

Entre sus deberes también le impone la cota correspondiente al límite externo de las playas y riveras de ríos, mares limítrofes y de cuerpos de agua, la que deberá actualizarse por lo menos cada diez años, la cual deberá publicar en el Boletín Oficial (art. 11).

Reglamenta, aunque en forma no muy clara, dos figuras administrativas típicas, el permiso y la concesión. Respecto a los permisos diferencia en los destinados para la ocupación, el uso o el aprovechamiento del agua, álveos o cauces públicos, en el caso del contrato de concesión, se le suma la potestad para construir obras y la prestación del servicio, con un máximo de duración de 30 años.

Respecto de las concesiones, las define como un derecho conferido por el Estado a requerimiento del interesado, los cuales podrá constituir: a) El derecho al uso o aprovechamiento del agua pública y del material que lleve en suspensión. b) El derecho a la ocupación de sus cauces, lechos, vasos o álveos. c) El derecho a la construcción de obras en beneficio colectivo relacionadas al agua. d) La prestación de servicios públicos relativos a ellos (art. 37).

En tal sentido dispone los usos especiales que se otorgarán por concesión son los siguientes: a) abastecimiento de agua potable; b) uso agropecuario; c) uso industrial; d) uso recreativo, deportivo y de esparcimiento; e) uso energético; f) uso de aguas con propiedades terapéuticas, medicinales y termales o vapor de agua; g) uso minero; h) uso piscícola; i) flotación y navegación.

Por otra parte, respecto al agua subterránea, todos pueden realizar por sí o por terceros perforaciones en el suelo, salvo prohibición expresa, pero para realizarlas en terrenos de terceros o dominio público deberán tener el permiso previo correspondiente.

Cuando el propietario de un terreno pretenda efectuar una obra que afecte en forma directa o indirecta influyan sobre el agua deberán poseer un permiso o concesión previa del ente con el correspondiente certificado de aptitud ambiental otorgado por la OPDS.

De dudosa constitucionalidad es el art. 101 cuando dispone: "La Autoridad del Agua podrá reglamentar las actividades e imponer la adecuación o remoción de obras e instalaciones e impedir acciones que atenten contra la preservación del agua y los cauces públicos o causen perjuicios al ambiente por alteración en el agua", advirtiendo prima facie que la potestad para ejecutar un acto del organismo no es propia, sino que debe requerir tal pretensión al Poder Judicial, el cual garantiza la oportuna y concreta defensa de la persona contra quien se quiere actuar.

Incorpora y crea la figura del consorcio, que podría ser exigida por el ente como condición para realizar, administrar, conservar, mantener u operar obras hidráulicas de beneficio común previstas en el Código o prestar servicios hidráulicos, la creación de consorcios integrados por sus beneficiarios. Si bien no estaría específicamente delineada la figura del consorcio, parece de la lectura de la ley que se trataría de un ámbito de cogestión de autoridades estatales de la provincia y municipios, que cuentan con desarrollo normativo en la Ley Orgánica de las Municipalidades, dec.-ley 6769/1958 y modificatorios, en su art. 43.

En ejercicio del poder de policía la Autoridad del Agua podrá, según el caso, previa elaboración de un sumario administrativo, imponer por si sanciones ante la contravención (apercibimiento, multa, suspensión del uso del agua hasta 5 años, caducidad, y adopción de medidas necesarias para restituir el bien al estado anterior) o enviar las actuaciones al juez penal de turno, para el caso de delitos tipificados en el Cód. Penal.

Por otra parte, en 1996, por ley 11.820 se establece el Marco Regulatorio para la Prestación de los Servicios Públicos de Provisión de Agua Potable y Desagües Cloacales en la provincia de Buenos Aires, y las condiciones particulares de regulación para la concesión de los servicios sanitarios de jurisdicción provincial imponiéndose como autoridad de aplicación al Organismo Regulador Bonaerense de Aguas y Saneamiento (ORBAS).

Posteriormente, en 2003, por dec. 878/2003 convalidado más tarde por art. 33 inc. a) de la ley 13.154 de Presupuesto Ejercicio 2004 de la provincia de Buenos Aires, se aprueba el nuevo Marco Regulatorio para la Prestación de los Servicios Públicos de Provisión de Agua Potable y Desagües Cloacales en la Provincia de Buenos Aires.

El servicio público sanitario de la provincia de Buenos Aires es definido como "toda captación y potabilización, almacenamiento, transporte, distribución y comercialización de agua potable; y la recepción, tratamiento, disposición y comercialización de desagües cloacales, incluyéndose también aquellos efluentes industriales que el régimen vigente permita que se viertan al sistema cloacal y la comercialización de los efluentes líquidos y los subproductos derivados de su tratamiento".

De conformidad a las reglas comunes de la llamada teoría de los servicios públicos, se establece que la prestación puede ser realizada por la provincia en su condición de titular del servicio, los municipios mediante la prestación directa, por un ente autárquicos, participando de una sociedad mixta o por medio de una sociedad mixta, por medio de personas jurídicas que cumplan con las condiciones establecidas por el marco regulatorio o por usuarios reunidos en cooperativas.

Del total de los 135 municipios de la provincia de Buenos Aires sustancialmente el sistema esta concesionado a dos grandes empresas; por un lado, Agua y Saneamientos Argentinos SA (AySA SA) que presta el servicio para 26 municipios del conurbano CABA, y por el otro, Aguas Bonaerenses Sociedad Anónima (ABSA) prestadora en 26 municipios, mientras que, en el resto de los municipios, el servicio lo brinda el mismo municipio en forma directa o concesionada o por medio de cooperativas. En tal sentido, cabe decir que en Tandil la prestación es directa por medio de la Dirección General de Obras Sanitarias, en Junín por la Subsecretaría de Obras Sanitarias, en General Pueyrredón se realiza por medio de Obras Sanitarias Sociedad de Estado, en Laprida el servicio es prestado por una empresa privada, Aguas de Laprida SA, en Azul el prestador es la Cooperativa Eléctrica de Azul Ltda., solo por dar algunos ejemplos.

Los contratos de concesión otorgados estarán regulados básicamente en este régimen y cuando sean prestados directamente por la provincia también dec.-ley 9254/1979 o por los municipios por dec.-ley 9645/1980, ambos sobre concesión de obra pública.

La prestación del servicio público sanitario por medio de cualquiera de los prestadores abarca las siguientes funciones: a) captación de agua; b) producción de agua potable; c) transporte del agua a través de acueductos troncales. d) distribución de agua potable a los usuarios a través de redes; e) comercialización de agua potable; f) colección de desagües cloacales y/o efluentes industriales a través de redes; g) tratamiento y disposición de líquidos cloacales y/o efluentes industriales; h) comercialización de efluentes líquidos y los subproductos derivados de su tratamiento.

Una vez que se encuentre disponible la prestación del servicio de agua potable y/o cloacal, se deberá notificar a los usuarios, los que a partir de ese momento tendrán la obligación a conectarse instalar a su cargo las conexiones internas dentro de los tiempos que el prestador informe momento desde el cual comenzara a pagar la tarifa dispuesta (art. 28).

Destaca este régimen, que cuando el prestador del servicio de agua potable y/o cloacal, deba realizar alguna obra en la vía pública, lo cual es más habitual de lo que parece, deberá previamente contar con la autorización municipal. Aunque el trámite en muchas oportunidades entre el prestador y el municipio corre por carriles informales, el hecho de la posible responsabilidad que pueda operarse respecto de terceros requiere la instrumentación formal por acto administrativo, a fin de deslindar los efectos de aquella situación y consecuente obligación reparadora. Para casos excepcionales en casos de situación de emergencia o urgencia reconocida, el régimen admite actuar omitiendo la autorización municipal, lo que parece justificarse en la situación anómala y los intereses comunitarios en juego que requieren pronta solución.

Con relación a la calidad del servicio dispone la garantía de presión y caudal, la continuidad y permanencia del servicio salvo por motivos de mantenimiento, reparación o mejora, y la obligación del prestador a evitar desbordes y perdidas en las redes.

Con relación a los usuarios se disponen los siguientes derechos:

a) Recibir de la entidad prestadora en las condiciones establecidas en el marco, los servicios de agua potable y desagües cloacales desde el momento en que estos estén disponibles para su uso.

b) Reclamar a la entidad prestadora por deficiencias en los servicios o incumplimiento de cualquiera de sus obligaciones.

c) Recurrir al OCABA, ante cualquier situación conflictiva con el concesionario, que este no haya atendido o resuelto satisfactoriamente ante el requerimiento previo y fundado por parte del usuario.

d) Denunciar ante el OCABA cualquier conducta irregular u omisión del concesionario o sus agentes que pudiera afectar sus derechos, perjudicar los servicios, o el medio ambiente.

e) Recibir información general sobre los servicios que la entidad prestadora debe suministrar en forma suficientemente detallada para el ejercicio de sus derechos como usuario, por los medios y formas que se establezcan en el Reglamento de Usuarios.

f) Reclamar ante la entidad prestadora cuando se produjeran alteraciones en la factura, que no concuerden con el régimen tarifario aprobado y publicado.

g) Participar en el organismo de control a través de las asociaciones de usuarios legalmente habilitadas.

En relación con los reclamos que un usuario efectúe relativos al servicio o a las tarifas deberán deducirse en la entidad prestadora y contra sus decisiones se podrá recurrir, aunque la norma expresa "recurso directo" dentro de los 30 días ante el OCABA, la cual deberá resolver previo informe de la prestadora. Es importante reseñar que se dispone la aplicación en forma supletoria de la ley de procedimientos administrativos de la provincia de Buenos Aires y en forma directa la Ley Nacional de Defensa del Consumidor, para la relación entre la prestadora y el usuario (art. 52).

Para el control de la actividad realizada por los prestadores se dispuso la creación del Organismo de Control del Agua de Buenos Aires (OCABA), como entidad autárquica, el cual estará a cargo de un Directorio integrado por 5 miembros, designados por el Poder Ejecutivo provincial por un período de 4 años.

Aunque por ley 14.989 de Ministerios se suprimió el Organismo de Control del Agua de Buenos Aires (OCABA) y determino que la autoridad de control de la prestación de los servicios públicos de agua potable y desagües cloacales sea la Autoridad del Agua (ADA), quien absorberá todas las funciones atribuidas al OCABA, sin que ello implique la supresión de las competencias, obligaciones, misiones y funciones ya atribuidas al ADA, luego esta fue derogada por ley 15.164, dándole al tema su ingreso a un cono de sombra, que solo genera confusiones.

En particular, desde 1996 por ley 11.820 y luego por el dec. 878/2003, se estableció que el servicio de los municipios del conurbano bonaerense y CABA, que hoy presta AYSA, por su carácter interjurisdiccional, quien ejerce sus funciones regulatorias es el Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS) creado por ley 23.696, luego reemplazado por Ente Regulador de Agua y Saneamiento (ERAS), creado por ley 26.221.

Finalmente, la vida en comunidad requiere de un papel muy activo de las autoridades, y la elaboración de planes urbanísticos con una amplia participación de los ciudadanos y organizaciones sociales, permitirán el desarrollo equilibrado, pues la definición de zonas o áreas deben garantizar la prestación de los diferentes servicio e instalación de diferentes actividades económicas. Muchos municipios de la provincia no cuentan con una política pública destinada al equilibrio de prestaciones de servicios básicas, aun cuando las ordenanzas relativas al código de ordenamiento territorial, e incluso donde los servicios están concesionados. Cabe poner de relieve a título de ejemplo la sentencia de 02/06/2020 de la SCBA, A. 74.951, "Pereyra, Germán y otros c. Aguas Bonaerenses SA (ABSA) s/ amparo", cuando confirma la sentencia del Juzgado CyC de 1ª Instancia de Dolores y ratificada por la Cámara Contencioso Administrativo de Mar del Plata, que ordena "[l]a obligación para la Provincia de Buenos Aires y ABSA de presentar en un plazo no superior a los ciento ochenta días un Plan integral de Obras y Gestión conforme el dec. 878/2003 que contemple: a) estudio, proyecto y construcción de la infraestructura adecuada; b) gestión adecuada del servicio, para lo cual se deberá contar con un presupuesto acorde a fin de garantizar el funcionamiento constante y continuo de las obras planificadas, disponiéndose que la partida presupuestaria correspondiente deberá ser provista y otorgada por la demandada en un tiempo razonable; y c) control de calidad y cantidad de la prestación. Asimismo, se ordenó que dicho plan debería contemplar un control de fugas, mallas cerradas y diámetros acordes a la demanda y usos sectoriales, la ampliación de la red domiciliaria, estudios de nuevas fuentes de captación, acondicionamiento de la infraestructura existente, control de calidad, gestión adecuada del servicio, todo ello en plazos razonables y etapas —si correspondieren— con provisión de partidas presupuestarias suficientes. La presentación del plan de obra y gestión restableció bajo apercibimiento de imponerse astreintes (arts. 804, Cód. Civ. y Com. y 37, CPCC), las que podrían ser determinadas judicialmente en su debida oportunidad".

(A)  Prof. Facultad de Derecho, Universidad Nacional de Mar del Plata.

(1)  HERRERA, Carlos A., "Régimen y control de ordenanzas municipales bonaerenses", La Ley, Buenos Aires, 2013.

(2)  LÓPEZ, Ramón Fernando, "Introducción al derecho urbanístico", Ed. Marcial Pons, Madrid, 4ª ed.

(3)  ¿Cuál es la relación entre ecología y medio ambiente? En https://geoinnova.org/blog-territorio/ecologia-y-medio-ambiente/?gclid=CjwKCAiA5t-OBhByEiwAhR-hm8RlrEAIUMVnRQ_f1YCwCFlJeH-3j5ZyzWsxcdZVsgOfAR-O1-6XghoCR1AQAvD_BwE.

(4)  Cód. Civ. y Com., art. 1941.

(5)  REESE, Eduardo, "La situación actual de la gestión urbana y la agenda de las ciudades en la Argentina", en Medio Ambiente y Urbanización, vol. 65, nro. 1, Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo, IIED América Latina, Vicente López, Argentina.

(6)  Ver SCBA, I. 72.267, "Mitchell, Mary y otros c. Municipalidad de Junín s/ Inconstitucionalidad ordenanza 6187/12", 27/08/2020.

(7)  Fallo desarrollado in extenso en nuestro trabajo HERRERA, Carlos A., "Régimen y control de ordenanzas municipales bonaerenses", La Ley, Buenos Aires, 2013.

(8)  DE FRANCESO, Ricardo, JAIME, Eugenia, MANSUETO, Clara, NIBORSKI, Maite, SACON, Teresita, SALVARREDY, Julián, ZÚÑIGA MENDOZA, Clara, "Políticas Urbana, Instrumentación del derecho a la ciudad", UBA, FADU, CABA, p. 44 y ss.

(9)  USLENGHI, Alejandro, "Derecho Administrativo y Derecho urbanístico, en obra colectiva Derecho administrativo, Estado y república, Astrea, Buenos Aires, t. 1, p. 317 y ss.

(10)  ESAIN, José, "Sistema normativo ambiental en la provincia de Buenos Aires, Jurisprudencia Argentina" en LÓPEZ ALFONSÍN, Marcelo, Derecho ambiental, 2ª ed. actualizada y ampliada, Astrea, entre otras.

(11)  CS, Fallos 339:201.

(12)  MALM GREEN, Guillermo; MURGIER, Ángeles, "La nueva ley de pasivos ambientales de la provincia de Buenos Aires", LLBA 2012 (mayo), 360.

(13)  FALBO, Aníbal J., "La competencia territorial en materia ambiental", Supl. Constitucional, LA LEY, 2014.

(14)  GRADA (grupo de análisis de derecho ambiental), Facultad de Derecho, UNMDP, "Arbolado urbano y derecho ambiental".

(15)  SCHMITHUSEN, Franz, "El papel de la legislación forestal y ambiental en países de América Latina para conservación y gestión de recursos naturales renovables", Estudios legislativos de la FAO en línea, octubre 2005.

(16)  www.ada.gba.gov.ar.