La Plata, septiembre 19 de 2018.
Antecedentes
La Cámara Argentina de Empresas
de Fuegos Artificiales, promueve acción originaria en los términos de los arts.
161 inc. 1 de la Constitución de la Provincia y 683 y siguientes del Cód. Proc.
Civ. y Com. de la Nación contra la Municipalidad de General Alvarado, por la
que solicita la declaración de inconstitucionalidad de la ordenanza 220 dictada
en el año 2015 por el departamento deliberativo del referido municipio.
Corrido el traslado de ley, se
presenta a juicio la Municipalidad demandada, quien plantea la falta de
legitimación de la cámara actora y, subsidiariamente, contesta la demanda y
solicita su rechazo.
Por resolución de fecha
23/11/2016 este Tribunal rechazó la tutela precautoria solicitada por la
demandante (v. fs. 91).
Glosado el cuaderno de prueba de
la actora y su alegato, no habiendo la demandada hecho uso del derecho de
exponer acerca del mérito de la prueba, oído el señor Procurador General,
dictada la providencia de autos y encontrándose la causa en estado de
pronunciar sentencia, la Suprema Corte resolvió plantear y votar la siguiente cuestión
¿Es fundada la demanda?
A la cuestión planteada, la
doctora Kogan dijo:
I. La Cámara Argentina de
Empresas de Fuegos Artificiales solicita que se declare la invalidez
constitucional de la ordenanza 220/15 de la Municipalidad de General Alvarado,
sancionada el 9 de diciembre de 2015, por la cual se prohibió en el ámbito de
dicho partido la fabricación, tenencia, guarda, acopio, depósito, venta o
cualquier otra modalidad de comercialización mayorista o minorista y el uso
particular de elementos de pirotecnia y cohetería; al mismo tiempo que se vedó
la fabricación, venta, comercialización, entrega, utilización, encendido y
suelta de globos aerostáticos luminosos (art. 1).
Sostiene que la normativa
impugnada viola las garantías y los derechos contenidos en los arts. 9, 10, 11,
14, 17, 28, 33 y 75 incs. 13 y 22 de la Constitución nacional; 21 de la
Convención Americana de Derechos Humanos y 11, 22, 27 y 31 de la Constitución
provincial.
Alega el quebrantamiento al
"principio de legalidad y reserva de ley" (sic), en tanto advierte
una intromisión del Concejo Deliberante local en la competencia del legislador
nacional. Ello, en virtud de lo preceptuado en la Ley Nacional de Armas y
Explosivos 20.429, que en su art. 1 somete a sus disposiciones lo concerniente
a la adquisición, uso, tenencia, portación, transmisión, transporte,
introducción al país e importación —entre otros elementos peligrosos— de
pólvoras, explosivos y afines, salvo las excepciones previstas en el art. 2
relativo a las Fuerzas Armadas y armas blancas o contundentes.
Asimismo, aclara que el decreto
del Poder Ejecutivo nacional 302/83 que reglamentó la mencionada ley —en lo que
aquí interesa—, especifica que por "pólvoras, explosivos y afines" se
entenderá a "las sustancias o mezclas de sustancias que en determinadas
condiciones son susceptibles de una súbita liberación de energía mediante
transformaciones químicas", lo que —agrega— incluye los artificios que
contengan explosivos (art. 1). Es menester apuntar que a través de su
articulado se regula profusamente lo relacionado a registros, comercialización,
transporte, producción, empleo y almacenamiento de pirotecnia, entre los puntos
más salientes. Y sobre esa base, se denuncia un ejercicio abusivo e irrazonable
del poder de policía comunal, que desbordaría los límites que marcan las
atribuciones conferidas por la Sección VII de la Constitución local y por los
arts. 25 y 27 de la Ley Orgánica de las Municipalidades (LOM).
Adicionalmente, considera que la
prohibición total quebranta el principio de libre circulación territorial de
mercancías, como así también, el derecho a la propiedad privada y al ejercicio
de industrias lícitas.
Puntualiza al respecto, que el
sistema federal supone la uniformidad de reglas básicas que disciplinan las
actividades económicas en todo el territorio nacional y la concesión al poder
central de los principales instrumentos de intervención económica para
desarrollar una política nacional coherente y unificada. Ello justifica —a su
juicio— la prohibición de un trato discriminatorio interprovincial en el
tráfico de bienes y servicios; entre los cuales menciona incluidos a los
artículos pirotécnicos cuya libre transmisión en todo el territorio debiera
verse asegurada.
Pone de relieve que corresponde
al gobierno nacional determinar con sólidos y legítimos fundamentos cuándo un
explosivo o elemento pirotécnico es prohibido. De lo contrario, si cada
municipio ejerciera tal facultad, se producirían regulaciones contradictorias
entre sí en un asunto que califica de "marcado interés público y
federal".
Señala que la ordenanza impugnada
podría haber reglamentado requisitos adicionales y no obstativos respecto de
productos autorizados por el RENAR, adecuando el ámbito de sus facultades
regulatorias —vgr. reglamentar la comercialización y uso— al régimen legal y de
actuación nacional. Sin embargo, al llegar al extremo de prohibir la
comercialización, tenencia, uso, manipulación, depósito, circulación y
transporte de pirotecnia, ha invadido —según sostiene— facultades propias de
aquel organismo nacional.
Pone especial énfasis en la
irrazonabilidad que a su criterio evidencia la ordenanza impugnada, no sólo por
exorbitar el ámbito de las incumbencias locales sino también por la
desproporción que entraña la decisión de prohibir en orden a asegurar la
tranquilidad y seguridad de la población; objetivos estos últimos que bien
pueden ser resguardados ejerciendo un debido control.
Manifiesta que la ordenanza
220/15 aniquila el derecho de comerciar y desarrollar una industria lícita, en
tanto al prohibir por completo una actividad que es totalmente lícita a la luz
del ordenamiento jurídico vigente, no da lugar a una regulación limitativa o
restrictiva de su ejercicio.
Invoca también la lesión al
derecho de propiedad en tanto señala que la prohibición de vender productos
pirotécnicos en el ámbito de la Municipalidad demandada provoca a las empresas
integrantes de la Cámara accionante un serio perjuicio patrimonial, no obstante
que éstas hubieran cumplido todas las exigencias que les imponen la ley 20.429
y el decreto 302/1983.
En consecuencia, solicita la
declaración de inconstitucionalidad de la ordenanza cuestionada y su
inaplicabilidad a las empresas adheridas a la asociación que representa.
II. En su contestación de
demanda, el municipio de General Alvarado opone la falta de legitimación de la
cámara accionante y, subsidiariamente, plantea la improcedencia sustancial de
la demanda.
Para así hacerlo, inicia su
responde señalando que la accionante no reviste la calidad de parte interesada
en los términos exigidos por el art. 161 inc. 1 de la Constitución provincial,
toda vez que ninguna de las empresas asociadas —ni la cámara presentante—
desarrollan actividades ni comercializan sus productos en el ámbito de la
Municipalidad de General Alvarado.
Añade que la demandada no indica
con precisión cuáles son las normas constitucionales que las disposiciones
normativas cuestionadas habrían violado.
En cuanto al fondo, sostiene que
no existe afectación a la libre circulación en tanto la ord. 220/15 no prohíbe el
transporte de pirotecnia ni tampoco grava con impuesto alguno dicho tráfico.
Recuerda que los derechos
reconocidos por la Constitución no son absolutos y que el ejercicio del poder
de policía municipal ha respetado —en el caso— los límites impuestos por la ley
y las normas superiores que lo rigen.
Sostiene que el Concejo
Deliberante del Partido de General Alvarado ha considerado para este territorio
que "la utilización (y los demás verbos que definen la Ordenanza N°
220/2015) de pirotecnia afecta el interés público respecto de: la salubridad
—en el caso sonora— de las personas que acceden a los sitios públicos y
privados de acceso público (principalmente Hospitales y Clínicas), la
protección de los animales que padecen un sufrimiento por dichos productos, y
la tranquilidad y comodidad de la población alvadarense ‘en especial las de
origen sonoro y lumínico, así como las trepidaciones’".
Niega que se hubiera incurrido en
una invasión de competencias propias de organismos nacionales, en concreto del
RENAR, toda vez que la ordenanza puesta en crisis "tiene por fin la
protección de los animales, y principalmente de la salubridad y tranquilidad
pública" en el ámbito de la Municipalidad de General Alvarado mientras que
la ley 20.429 reglamenta las condiciones según las cuales la actividad
vinculada a la pirotecnia (comercialización, transporte, importación y
exportación, e.o.) puede ser llevada a cabo para ser considerada lícita.
Precisa que, si bien la norma
constitucional reconoce el derecho a la libertad de trabajo, industria y
comercio, condiciona su ejercicio a que no se ofenda o perjudique a la moral o
a la salubridad pública.
En suma, sostiene la
constitucionalidad del precepto cuestionado justificando su competencia para
ejercer el poder de policía en la materia. Por tal razón, solicita el rechazo
de la demanda, con costas.
III. De acuerdo al modo en que
quedaron configuradas las posiciones de las partes, el núcleo de la cuestión
estriba en resolver si la ordenanza 220/15 de la Municipalidad de General Alvarado,
en cuanto prohíbe en su ámbito la fabricación, tenencia, guarda, acopio,
depósito, venta o cualquier otra modalidad de comercialización mayorista o
minorista así como el uso particular de elementos de pirotecnia, cohetería y
globos aerostáticos luminosos, resulta lesivo de los derechos y garantías
constitucionales que se denuncian conculcados.
III.1. En primer lugar,
corresponde abordar el planteo de la demandada relativo a la falta de
legitimación de la asociación actora en cuanto tal, así como la de las empresas
que la integran (v. escrito de contestación de demanda, especialmente fs. 97/99
vta.).
El art. 161 inc. 1 de la
Constitución provincial especifica el recaudo procesal en tratamiento,
determinando que los preceptos reputados contrarios a las mandas
constitucionales deberán ser controvertidos por la parte interesada, a lo que
luego se añadió jurisprudencialmente, que la afección debía impactar en la
esfera jurídica del litigante de modo particular y directo (doctr. causas I.
1427, "Álvarez", res. de 30/05/1989; I. 1553, "Procuración
General de la Suprema Corte", res. de 11/02/1992; I. 1594,
"Procuración General de la Suprema Corte", res. de 09/03/1993; en
conc. causas I. 1457, "González Bergez", res. de 13/03/1990; I. 1462,
"Gascón Cotti", res. de 17/04/1990; I. 1467, "Aranda
Lavarello", res. de 05/06/1990; I. 1488, "Benítez", res. de
31-VII-1990; I. 2115, "Zurano", res. de 16/12/1997; I. 2153,
"Matoso", res. de 14/09/1998; I. 2194, "Prada Errecart",
res. de 17/11/1999, entre muchas otras), situación que se configura cuando el
ejercicio del derecho constitucional de quien deduce la acción se halla
afectado —o ha de ser ineludiblemente lesionado, de no intentarse la acción con
carácter preventivo— por la vigencia o la aplicación de la norma jurídica cuya
constitucionalidad controvierte (cfr. doctr. I. 1292, "Colegio de Abogados
de La Plata", res. de 31/03/1987 y sus citas; I. 1315,
"Donnarumma", sent. de 03/12/1991; I. 1465, "Las Totoras
SRL", sent. de 01/06/1993; I. 2194, citada; I. 2297, "Perrota", res.
de 24/04/2002; e.o.).
Es evidente que la decisión que
habrá de adoptarse enclava en el alcance que debe asignarse en concreto a la
noción de parte interesada si se tiene en cuenta que, entre sus cometidos
societarios, la entidad demandante busca "gestionar y asumir la
representación de las empresas asociadas ante los poderes públicos y entidades
privadas nacionales o extranjeras en todo cuanto haga a la relación con la
actividad específica cuya protección y desarrollo es objeto de la actividad
natural de la Cámara Argentina de Empresas de Fuegos Artificiales" (v.
objeto social, artículo segundo, apartado "j" de la copia del
Estatuto obrante a fs. 1).
Es decir, los fines y objetivos
dispuestos en su estatuto constitutivo evidencian suficiente vinculación con el
objeto procesal sometido a juzgamiento (doctr. causa I. 72.507, "Sociedad
de Fomento de Cariló", res. de 15/07/2015); el que involucra la regulación
sectorial de la actividad de las empresas que nuclea con restricciones de
específica aplicación (causa B. 67.026, "Cámara Argentina de Empresas de
Seguridad e Investigación (CAESI)", sent. de 21/02/2018).
Por su parte, es manifiesto
—también— el interés procesal de las empresas representadas por la asociación
que las aglutina, en cuanto resultan alcanzadas por la esfera aplicativa de las
disposiciones normativas censuradas. La circunstancia de que no tuvieran
domicilio o que no desarrollaran sus actividades en el ámbito de la
municipalidad demandada (v. objeción formulada por la accionada a fs. 97/99 vta.)
no impide su concreción, en tanto el interés que revisten reside, precisamente,
en remover el obstáculo legal que les quita la posibilidad de llevar a cabo la
fabricación, distribución y comercialización de artículos de pirotecnia dentro
de la Municipalidad de General Alvarado (v. responde a fs. 116/118).
En ese contexto, la Cámara
accionante exhibe un interés jurídico, particular y directo suficiente que
justifica el tratamiento del caso constitucional propuesto en torno a la ord.
220/2015.
Por lo demás, el principio in
dubio pro actione —que emerge de la regla de accesibilidad jurisdiccional
estatuida por el art. 15 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires—
disipa cualquier posible solución obstativa a la admisibilidad de la demanda
con fundamentos como los sostenidos por la accionada. Ello —claro está— con
independencia de su fundabilidad.
Por los fundamentos expuestos,
corresponde entonces rechazar la objeción vinculada con la falta de
legitimación de la parte actora y proceder al análisis de la cuestión de fondo
(arts. 161 inc. 1, Const. Prov. y su doctr.; 345 inc. 3, Cód. Proc. Civ. y Com.
de la Nación).
III.2. Las normas que enmarcan el
caso pueden resumirse en las siguientes:
La Ley Nacional de Armas y
Explosivos 20.429 (BON 05/07/1973) somete a sus disposiciones todo lo atinente
a la adquisición, uso, tenencia, portación, transmisión, transporte,
introducción al país e importación —entre otros elementos y sustancias
peligrosas— de pólvoras, explosivos y afines (art. 1, ley cit.), con excepción
de los actos ejercitados por las Fuerzas Armadas de la Nación —aun cuando
involucrara los materiales comprendidos en el art. 1— y las armas blancas y
contundentes que no fueran parte accesoria de armas de guerra (art. 2, ley
cit.).
En punto a las pólvoras,
explosivos y afines el decreto reglamentario del Poder Ejecutivo nacional
302/1983 define y clasifica con minucioso detalle la materia que los comprende
(arts. 1 y 2, dec. cit.). Con igual grado de especificación regula todo lo
referido a la actividad; a saber: los requisitos que deberán reunir los
interesados en realizar actos con explosivos (arts. 4 a 20, dec. cit.), la
práctica de importación y exportación de tales sustancias (arts. 21 a 61, dec.
cit.), la comercialización (arts. 62 al 80, dec. cit.), el transporte (arts. 81
a 183, dec. cit.), el acondicionamiento y embalaje (arts. 184 a 216, dec.
cit.), el empleo (arts. 217 a 298, dec. cit.), la fabricación (arts. 299 a 310,
dec. cit.). También las condiciones que deberán cumplimentar los locales y
edificios destinados a contener explosivos y pólvoras (arts. 311 a 360; para
las fábricas de pirotecnia del art. 397 al 412, ambos del dec. cit.), todo lo
vinculado al personal que allí se desempeña (arts. 361 a 370, dec. cit.), las
medidas de seguridad que deberán adoptarse (arts. 371 a 390, dec. cit.), las
condiciones y recaudos para el almacenamiento (arts. 417 a 563, dec. cit.) y la
destrucción de explosivos (arts. 564 a 594, dec. cit.).
En lo que al caso interesa, el
art. 298 del referido decreto reglamentario, en el apartado dedicado al
"Empleo de artificios pirotécnicos" establece lo siguiente: "El
uso de los artificios pirotécnicos se hará de acuerdo a las ordenanzas
municipales, edictos policiales o reglamentaciones locales...".
Entre los aspectos que tal
normativa manda a contemplar por la regulación municipal, se halla la
prohibición para uso con fines de entretenimiento solo de "artificios con
riesgo de explosión en masa (clase C - 4a), los de trayectoria impredecible y
los que emiten señales luminosas, fumígenas o de estruendo suspendidas en
paracaídas" (art. 298 inc. 1, dec. cit.), especificando en doce apartados
subsiguientes las condiciones de manipulación, armado, encendido, guardado y
limpieza de desechos del resto de los artificios de entretenimiento que, por no
revestir las características descritas en el inc. 1 del art. 298, su uso se
encuentra autorizado.
Por último, el decreto del Poder
Ejecutivo nacional 37/2001 encomienda al Registro Nacional de Armas (RENAR), en
el ámbito del Ministerio de Defensa de la Nación, la aplicación de la ley
20.429 en lo relativo a pólvoras, explosivos y afines.
Por su parte, corresponde a las
atribuciones del departamento deliberativo municipal el dictado de ordenanzas y
disposiciones que respondan —entre otros fines públicos— a conceptos de sanidad
y seguridad y "demás estimaciones encuadradas en su competencia
constitucional que coordinen con las atribuciones provinciales y
nacionales" (art. 25, dec. ley 6769/1958). Específicamente, la Ley Orgánica
de las Municipalidades asigna competencia al Concejo Deliberante de los
municipios para reglamentar la radicación, habilitación y funcionamiento de los
establecimientos comerciales e industriales, en la medida que no se opongan a
las normas que al respecto dicte la Provincia y que atribuyan competencia a
organismos provinciales (art. 27 inc. 1, dec. ley 6769/1958). Puntualmente
encomienda a dicho órgano "la prevención y eliminación de molestias que
afecten la tranquilidad, el reposo y la comodidad de la población, en especial
las de origen sonoro y lumínico, así como las trepidaciones" (art. 27 inc.
17, dec. ley 6769/1958).
IV.1. El primero de los agravios
que expone la actora se dirige a cuestionar la competencia de la Municipalidad
de General Alvarado para dictar una ordenanza sobre la materia toda vez que, a
la luz de las previsiones de la parte final del art. 1 de la ley 20.429,
considera a ésta de exclusiva incumbencia del Congreso de la Nación.
Complementariamente, tilda a aquella norma local de irrazonable y
desproporcionada por violar la libertad de trabajo e industria, entre otros
derechos invocados.
IV.1.a. Este Tribunal tiene dicho
que un modo adecuado para introducir agravios federales en el ámbito de la
acción originaria de inconstitucionalidad es denunciando una infracción al art.
1 de la Constitución provincial (doctr. causas I. 1448, "Ludueña" e
I. 1452, "Recreación Marítima", ambas sents. de 15/04/1997; I. 1631,
"Labinca SA", sent. de 17/02/1998; I. 2340, "Aguas Argentinas
SA”, sent. de 05/03/2008, e.o.). Dicha norma, en línea con lo prescripto por
los arts. 121 y 126 de la Constitución nacional, atribuye a la Provincia de
Buenos Aires "el libre ejercicio de todos los poderes y derechos que por
la Constitución Nacional no hayan sido delegados al Gobierno de la
Nación".
La parte actora, sin embargo, no
ha formulado un argumento en este sentido. Tal defecto en la postulación obsta
el abordaje del planteo conforme al cual ésta denuncia violación al
"principio de legalidad y reserva de ley" (sic), por medio del que
alega el quebrantamiento al art. 75 inc. 13 de la Constitución nacional, toda
vez que la eventual violación por parte de la ordenanza 220 a aquella norma
fundamental, en principio, no suscita un caso a nivel local (art. 161 inc. 1,
Const. Prov.).
IV.1.b. No obstante, considero
importante realizar algunas precisiones con relación al ámbito de actuación de
las normas en juego.
La Ley Nacional de Armas y
Explosivos y su decreto reglamentario han regulado la actividad vinculada a la
importación, elaboración, conservación, distribución y comercialización de
fuegos artificiales con alcance a "todo el territorio de la Nación"
(art. 1, última parte, ley 20.429).
A pesar de su comprensivo
régimen, la referida ley junto a su reglamento no han ocupado todo el campo de
regulación de la actividad vinculada a los fuegos artificiales en el país; y,
si lo han hecho, aun así han reconocido como propio de las comunas cierto
margen de ordenación. En efecto, el art. 298 del decreto 302/1983 atribuye a
los gobiernos locales la potestad de regular sobre el uso o empleo de
artificios pirotécnicos de venta libre (esto es, artículos explosivos de bajo
riesgo o riesgo limitado: clase A-11 y B-3, según la clasificación de la
Dirección General de Fabricaciones Militares de acuerdo a lo establecido por el
anexo en el art. 2, dec. 302/1983).
Tal disposición normativa es
consistente con las atribuciones que la Constitución provincial ha conferido a
los poderes locales. En efecto, los municipios cuentan con potestades
consagradas constitucionalmente para elaborar normas generales sobre las
actividades de interés municipal desarrolladas en el ámbito de su competencia
territorial (arts. 191 y 192, Const. Prov.) y, en particular, con aquellas
incumbencias municipales delineadas en la Ley Orgánica de las Municipalidades
relativas a la salubridad, seguridad y prevención de molestias a la población
(art. 27 inc. 1, dec. ley 6769/1958). A tal directiva cabe añadir la
competencia del gobierno local en materia de habilitación y funcionamiento de
establecimientos comerciales e industriales (art. 27 inc. 1, dec. ley
6769/1958).
De todas las sustancias
comprendidas por la Ley Nacional de Armas y Explosivos, la ordenanza impugnada
sólo se ocupa de los artificios pirotécnicos clasificados como de "venta
libre" cuyo uso se halla autorizado por la referida ley: cohetes,
petardos, estrellitas, cañitas voladoras, triangulitos, metralletas, rompe
portones y similares que provoquen efectos por detonación, deflagración,
combustión o explosión (cfr. resulta del art. 1, ord. 220/15), dejando fuera de
su alcance al resto de los materiales y sustancias contempladas y descritas en
el art. 2 del anexo, dec. 302/1983, que por el riesgo de explosión en masa y su
incidencia para la seguridad de la población, no han sido incluidos en la
prescripción del art. 298 de ese mismo cuerpo normativo.
Esta primera distinción permite
vislumbrar un supuesto de concurrencia de potestades y, por ello, un posible
ámbito de actuación diferenciado de los preceptos en juego a los que cabe
reconocer distintos planos de generalidad e intereses.
Las especiales características de
la configuración político institucional de naturaleza federal que el Estado
argentino ha adoptado en la Constitución nacional, supone que la regla y no la
excepción es la coexistencia de normas emanadas de los distintos niveles de
gobierno cuya interpretación debe orientarse hacia una inteligencia que permita
un desenvolvimiento armonioso de las disposiciones de cada uno.
En tales condiciones, lo
relevante para la solución del caso del modo planteado, reside en establecer si
la ordenanza censurada, analizada en su contenido y alcance, evidencia un
desborde en el ejercicio del poder de policía comunal al lesionar los derechos
y garantías fundamentales invocados por la demandante.
IV.2. La empresa actora dirige su
embate constitucional, de modo principal, a la afectación de la libertad de
trabajo, industria y comercio tutelada en el art. 27 de la Constitución
provincial. Esta norma proclama el referido derecho bajo el condicionamiento de
que "no ofenda o perjudique a la moral o a la salubridad pública, ni sea
contrario a las leyes del país o a los derechos de tercero".
Por su parte, el art. 14 de la
Constitución nacional enumera entre los derechos reconocidos a todos los
habitantes de la Nación, el de "trabajar y ejercer toda industria
lícita" sujeto a "las leyes que reglamenten su ejercicio".
Precisamente, la defensa de la
ordenanza en crisis por parte de la Municipalidad demandada reside en el poder
de policía que le incumbe de modo privativo en materia de salubridad y
tranquilidad pública (v. fs. 101 vta./103 vta.).
No obstante, toda norma
reguladora del ejercicio de los derechos y del cumplimiento de los deberes
constitucionales del individuo, para gozar de validez constitucional, debe
descansar sobre el principio de razonabilidad (art. 28, Const. nac.; doctr.
causas B. 63.983, "Servipark SA”, sent. de 09/12/2009; I. 70.164,
"Agroservicios Pampeanos SA”, sent. de 29/08/2017, e.o.).
De allí que en este punto cobre
virtualidad el juicio de adecuación de los medios instituidos por el precepto
puesto aquí en crisis con la finalidad que procura alcanzar. En consecuencia,
la cuestión a esclarecer a ese respecto, reside en establecer si la medida
dispuesta por la ordenanza 220/2015 —prohibición absoluta para la fabricación,
tenencia, guarda, acopio, depósito, venta o cualquier otra modalidad de
comercialización mayorista o minorista y para el uso particular de elementos de
pirotecnia, cohetería y globos aerostáticos luminosos en el ámbito de la
Municipalidad de General Alvarado— encierra una justificación objetiva y
razonable. Luego, corresponderá indagar acerca de la idoneidad de los medios
elegidos para obtener aquel propósito y, finalmente, consultar si existe una
relación proporcional entre el costo de las medidas y los beneficios que éstas
reportan, procurando que el resultado al que se arribe se logre sin mengua del
contenido esencial del derecho involucrado.
Con todo, no pueden pasarse por
alto las amplias atribuciones con las que cuenta el municipio —puestas de
relieve con anterioridad— en materia de salubridad y seguridad de la población
(cfr. art. 25, dec. ley 6769/1958) y, en particular, en lo relativo a la
prevención y eliminación de las molestias —especialmente las de origen sonoro y
lumínico— que afecten la tranquilidad, el reposo y la comodidad de los vecinos
(cfr. art. 27 inc. 17, dec. ley 6769/1958). A ello cabe agregar, las
incumbencias relativas a la habilitación y funcionamiento de establecimientos
comerciales e industriales (art. 27 inc. 1, dec. ley 6769/1958).
Empero, el principio de
razonabilidad marca el límite al que se halla sometido para su validez
constitucional el ejercicio de la potestad pública y reclama la existencia de
circunstancias justificantes, fin público, adecuación a él del medio utilizado
para su obtención y ausencia de inequidad manifiesta (conf. doctr. causas I.
2026, "Busada", sent. de 10/05/2000; I. 2110, "Iriarte
Mandoz", sent. de 06/10/2004; I. 2260, "F.E.B.", sent. de
27/02/2008; I. 2175, "Torregrosa Lastra", sent. de 15/12/2010; I.
2522, "Mendivid", sent. de 21/09/2011; I. 2445, "Lunghi",
sent. de 02/10/2012; I. 2888, "Chicote"; sent. de 12/06/2013; entre
muchas otras). Así, las limitaciones a los derechos han de basarse en la razón
y no ser arbitrarias ni caprichosas, vale decir, que deberán estar impuestas
por la necesidad y proporcionadas al fin propuesto (doctr. causas I. 3353,
"Valentín", sent. de 30/11/2011 e I. 3552, "Salvemini",
sent. de 21/12/2012).
IV.3. Adentrándome entonces en el
análisis enunciado, advierto de la lectura del escrito de contestación de
demanda que "la Ordenanza N° 220/2015 tiene por fin la protección de los
animales y, principalmente, de la salubridad y tranquilidad pública. Evitando
de ese modo que el interés general se halle transgredido por trepidaciones y
molestias de origen sonoro..." (v. fs. 103; en similar sentido a fs. 102
vta.).
De acuerdo a ello, es claro que
la disposición normativa atacada persigue un propósito y que éste es legítimo:
asegurar la tranquilidad y seguridad de la población.
Con todo, no ignoro que se trata
de una finalidad ciertamente genérica en orden a la fuerte restricción que
impone. Piénsese, por ejemplo, en posibles justificaciones de las medidas bajo
análisis en localidades o determinadas zonas dentro de ellas, en las que se
desarrollan actividades incompatibles con las explosiones que generan los
fuegos artificiales (vgr. éjido próximo a destilerías, hospitales, etc.). La
invocación de un motivo semejante aportaría un elemento de juicio determinante
para ponderar la razonabilidad de la disposición. Empero, fuera de la señalada
alegación, la demandada nada ha argumentado al respecto. Sobre este punto
volveré más adelante.
En cuanto al análisis acerca de
si los medios empleados son idóneos para la obtención de los fines perseguidos
por la regulación, es fácil concluir que al consistir la disposición en una
"prohibición" de toda actividad vinculada con la pirotecnia, la
amplitud de la proscripción asegura la consecución del fin perseguido. Es
decir, de entre todos los medios alternativos más seguros en orden a lograr la
finalidad antedicha, la privación absoluta de la actividad es, en ese aspecto,
la más eficaz.
Sin embargo, cabe preguntarse si
existe una adecuada relación entre los costos de la medida y los beneficios que
reporta. En tal caso, verificar si los medios empleados por la norma respetan
la esfera de funcionamiento razonable del derecho regulado —en el caso, ejercer
industria lícita— o, si por el contrario, afectan su sustancia.
Entiendo que es éste el punto
crítico del análisis que la medida dispuesta no logra superar con éxito, toda
vez que puesto el foco exclusivamente en el contenido esencial del derecho
reglamentado y sobre el que impacta la disposición, surge de forma evidente que
la decisión de prohibir no admite matices en el ejercicio del derecho regulado,
a diferencia del establecimiento de medios alternativos que permitan su
desarrollo, aun cuando las condiciones exigidas fueran severas en orden a
asegurar la finalidad pública implicada.
Es por ello que la medida de
prohibición, por el grado de intrusión en el derecho involucrado, genera una
fuerte sospecha acerca de que la reglamentación ha alterado ese derecho. Al
mismo tiempo, impone a la autoridad productora de la norma la carga de acreditar
un fin ineludible o forzoso del Estado en la implementación de la limitación de
ese modo regulada.
Así, cuanto más grave sea la
restricción que se imponga sobre los afectados, tanto mayor tendrá que ser el
pese específico del interés general, lo que implica una ponderación que
balancee los costos y beneficios de la medida cuestionada.
Interesa destacar que el
municipio demandado no ha siquiera invocado —y tampoco se desprende con
suficiencia de la propia ordenanza— que la medida adoptada fuera indispensable
para asegurar el objetivo normativamente pretendido. Es decir, existiendo otros
medios menos restrictivos del derecho a comerciar y ejercer una industria
lícita que aseguren el fin gubernamental perseguido por la ordenanza impugnada
(vgr. Limitación territorial del uso y empleo de los artefactos pirotécnicos,
solo por mencionar alguno), no ha acreditado que la prohibición absoluta fuera
la única eficaz para poner a salvo la seguridad y tranquilidad de la población
de General Alvarado.
IV.4. Para más, la magnitud de la
interdicción alcanza a la posibilidad de fabricación, tenencia, guarda, acopio,
depósito, venta, comercialización mayorista y minorista y uso particular de
elementos de pirotecnia así como la fabricación, comercialización, entrega, utilización,
encendido y suelta de globos aerostáticos luminosos (cfr. art. 1, ord.
220/2015); lo que significa la imposibilidad de llevar adelante cualquier
acción vinculada con el rubro.
Repárese, en este sentido, que la
previsión del art. 298 del dec. 302/1983 que habilita a los gobiernos comunales
a fijar las condiciones de uso de los artículos de pirotecnia, solo prohíbe —y
para fines de entretenimiento— determinada clase de artificios y no todos, al
tiempo que sienta las bases sobre las cuales debería regularse el empleo de los
elementos autorizados por la autoridad de aplicación como de "venta
libre" (incs. 2.a y 2.b. apdos. 1 a 12 del art. 298, dec. cit.).
En cuanto a la fabricación,
comercialización, tenencia y almacenamiento de tales sustancias, el decreto
reglamentario de la Ley Nacional de Armas y Explosivos especifica los recaudos
y previsiones que deberán observarse para el correcto desarrollo de tales
actividades (arts. 20 a 28, ley 20.429 y dec. 302/1983).
Es decir, se trata de una
práctica que no es contraria a la ley. Para más, las normas nacionales antes
analizadas que disciplinan el uso, fabricación y comercialización de
pirotecnia, en orden al peligro que entraña tal actividad, exigen el
cumplimiento de numerosos recaudos para su desarrollo; algunos de los cuales,
han sido acreditados por las firmas que componen la asociación actora (v.
documentación acompañada como prueba actora a fs. 45/51).
IV.5. En principio, el poder de
policía no debe llegar al extremo de prohibir una actividad lícita con tanta
generalidad pues, justamente, el desarrollo de la función reglamentaria debe
propender a equilibrar el ejercicio del derecho involucrado en su vinculación
con el resto de los intereses que concurren, orientándolo al bien común. Así lo
ha considerado la Corte nacional en un fallo en el que declaró la
inconstitucionalidad de una norma reglamentaria, previo a afirmar lo siguiente:
"...reglamentar no es prohibir, sino establecer condiciones para
determinada actividad, en forma que ésta pueda cumplirse mediante el
acatamiento de los requisitos administrativos de forma que el reglamento impone
por razones de policía..." (Fallos: 288:240).
En suma, el modo en que la
ordenanza 220/2015 regula la actividad en relación con los artificios
pirotécnicos, importa para las empresas que integran la Cámara Argentina de
Empresas de Fuegos Artificiales el aniquilamiento del derecho
constitucionalmente reconocido a comercializar y ejercer industria lícita, al
privarlas de toda acción posible en el ámbito de su aplicación (art. 27, Const.
Prov.).
El principio de razonabilidad
previsto en el art. 28 de la Constitución nacional —según el cual las leyes
reglamentarias no deben alterar los principios, garantías y derechos
reconocidos constitucionalmente— se impone como un límite al ejercicio del
poder de policía. Dicha exigencia se encuentra presente también en la
Constitución provincial como expresión de la garantía amplia e innominada del
debido proceso sustantivo que debe contener toda regulación de derechos (art.
56, Const. Prov.; causa I. 2215, "Testigos de Jehová", sent. de
14/06/2017).
En tal orden de consideraciones,
concluyo que la ordenanza 220/2015 —dada la intensidad de la restricción del
derecho involucrado— se muestra contraria a toda posibilidad de ejercer el comercio
y la respectiva industria en el ámbito de la Municipalidad de General Alvarado,
conculcando así el contenido esencial de tales libertades económicas (arts. 14
y 28 de la C.N.; 27 y 56 de la Const. Prov.).
Lo expuesto resulta suficiente
para hacer lugar a la demanda promovida, tornando innecesario el tratamiento
del resto de los planteos aducidos por la actora en su embate de
inconstitucionalidad.
V. Por los fundamentos expuestos,
corresponde declarar la inconstitucionalidad de la norma impugnada en este
proceso (art. 688, Cód. Proc. Civ. y Com. de la Nación).
No obstante, atendiendo al
alcance subjetivo de la sentencia y teniendo en consideración que la
descalificación constitucional que aquí se formula podría dejar un vacío
normativo en aspectos sensibles a la seguridad de la población de la
Municipalidad de General Alvarado, cuya ordenación a ésta compete, se confiere
a la demandada el plazo de seis meses a partir de la notificación de la
presente para que dicte una nueva ordenanza regulatoria de la actividad,
sustituyendo la prohibición absoluta por una reglamentación razonable que
permita el desenvolvimiento de los derechos en juego de modo compatible con las
disposiciones de la ley 20.429, de los decretos nacionales 302/83 y 37/2001 y
con los principios y reglas que se desprenden del fallo. Hasta la vigencia de
la nueva norma; o bien expire el plazo señalado, la Ordenanza 220/2015
mantendrá sus efectos (doc. CSJN, Fallos: 330:2361).
Con el alcance indicado, voto por
la afirmativa.
Costas a la vencida (art. 68 del
Cód. Proc. Civ. y Com. de la Nación).
Los doctores Genoud, de Lázzari y
Soria, por los mismos fundamentos de la doctora Kogan, votaron la cuestión
planteada también por la afirmativa.
Por las razones expuestas en el
acuerdo que antecede, se hace lugar a la demanda, declarándose la
inconstitucionalidad de la ordenanza 220/15 dictada por la Municipalidad de
General Alvarado (art. 688, Cód. Proc. Civ. y Com. de la Nación). Asimismo, se
confiere a la demandada el plazo de seis meses a partir de la notificación de
la presente para que dicte una nueva ordenanza regulatoria de la actividad,
sustituyendo la prohibición absoluta por una reglamentación razonable que
permita el desenvolvimiento de los derechos en juego de modo compatible con las
disposiciones de la ley 20.429, de los decretos nacionales 302/83 y 37/2001 y
con los principios y reglas que se desprenden de este fallo. Hasta la vigencia
de la nueva norma; o bien expire el plazo señalado, la Ordenanza 220/2015
mantendrá sus efectos. Costas a la vencida (art. 68 del Cód. Proc. Civ. y Com.
de la Nación). Por su actuación profesional en autos, regúlanse los honorarios
de los letrados patrocinantes de la actora, doctores M. R. M. R. y A. M. B., en
las sumas de pesos ... y pesos ..., respectivamente (arts. 1, 9, 10, 13, 14,
15, 16, 22, 28 inc. "a", 44 y 54 del Dec.-Ley 8904/1977; causa I.
73.016, "Morcillo", Res. de 08/11/2017), cantidades a las que deberá
adicionarse el 10% (art. 16, Ley 6716 —t.o. decreto 4771/1996 y sus modificatorias—)
y el porcentaje que corresponda según la condición tributaria de los
mencionados profesionales frente al Impuesto al Valor Agregado. Regístrese y
notifíquese. — Eduardo N. de Lázzari. — Daniel F. Soria. — Luis E. Genoud. —
Hilda Kogan.