Título: El papel de la Administración pública en los siglos XX y XXI
Autor: Herrera, Carlos A.
Publicado en: RDA
2021-138, 02/12/2021, 260
Cita: TR LALEY AR/DOC/2981/2021
Sumario: I. Introducción.— II. El Estado
o Administración gendarme.— III. El Estado de bienestar.— IV. Estado de derecho
y Estado social de derecho.— V. La crisis del Estado de bienestar.
Gobernabilidad y nueva Administración.— VI. Gobernabilidad y gobernanza.— VII.
La nueva gestión pública.— VIII. Las políticas públicas.— IX. El Estado
regulador.— X. Derecho administrativo y derecho administrativo global.
I. Introducción
Mucho se debate en el marco de la
ciencia política sobre el modelo que reemplaza al conocido Estado de bienestar,
el cual parece estar gravemente dañado por dos fenómenos íntimamente
relacionados, la globalización y las crisis económicas que van soportando los
diferentes estados.
Cierto es que en la práctica aquel
Estado de principios del siglo XX caracterizados no solo por preservar la
libertad sino el de generar igualdad a través de políticas activas concretas y
la satisfacción de las necesidades cuyo requerimiento era prevista por el
Estado de bienestar llevo a desequilibrios económicos, de algunos estados cuyos
efectos llevo el agravamiento de otros, y por lo tanto la necesidad de requerir
constantemente auxilios económicos de organismos económicos. Ahora bien, la
imposibilidad de generar recursos en primer término debilito la capacidad para
brindar esos servicios, ya sea en forma directa o indirecta, trasladando su
prestación a manos privadas y reservándose en el mejor de los casos una
capacidad regulatoria propia y en otros, trasladando ese control a
organizaciones privadas que representen a usuarios o consumidores. Pero a su
vez, se ha ido debilitando el poder estatal en la medida que debe convencer al
mundo empresario sobre la conveniencia de la prestación de un servicio,
imponiendo para ello, ciertas condiciones para materializar sus inversiones y
conseguir su recupero con la ganancia prevista. No deja de ser cierto, que
aquellos avances institucionalizados respecto a las condiciones de los
trabajadores, sobre derecho de huelga, extensión del horario, vacaciones,
aguinaldos, negociación colectivas, etc. y que dieron sustancia y contenido al
Estado de bienestar, vienen a ser condicionados, pues la crisis lleva a los
Estados a la necesidad de disponer medidas tendientes a reducir los costos
laborales, como medio para hacer las economías más estables y competitivas,
única forma de evitar el famoso déficit fiscal así evitar una profundización de
la crisis económico o al menos su agravamiento.
Esta breve descripción de circunstancias
comunes a los diferentes estados, desde los más desarrollados de Europa a los
más conflictivos de América Latina, se desarrolla inequívocamente dentro de los
carriles de un ordenamiento jurídico nacido a la luz de un fenómeno que
genéricamente se ha denominado "globalización". Sin lugar a dudas, el
papel de las constituciones nacionales junto con su conjunto de instrumentos
normativo que la hacen operativa, comienza a perder el papel que otrora se le
reconoció, frente a un tejido de convenios y tratados nacionales, de organismos
trasnacionales creados por ellos y con organismos propios de aplicación y
control, y la constante cesión normativa y de contralor de los 'poderes locales
de un Estado frente al de las capitales, constituyen el ámbito propicio para la
intromisión de nuevos paradigmas jurídicos, sociales y económicos que muestran
los inicios de un modelo de sociedad diferente a la de hace no más de 30 o 40
años.
Debemos tener en cuenta que entre las
tantas diferencias que se puede constatar entre las monarquías reinantes hasta
fines del siglo XIX y los Estado modernos posteriores organizados sobre la base
de una división de poderes, y cuyo modelo fue denominado Estado de derecho, fue
la aparición de una organización civil destinada a cumplir los objetivos
establecidos por las leyes, dentro de un pacto o acuerdo social al cual se
denominó Constitución, que en algunas oportunidades aparecía como un
instrumento formal y en otro no.
La previsibilidad de nuevo orden se daba
en la medida que el cambio de reglas requería el cumplimiento de ciertos actos,
a los cuales posteriormente denominamos procedimientos, y los cuales permiten
la participación de la sociedad en la creación y modificación de normas.
También es imposible negar que, durante
las monarquías medievales, existían en forma subordinada al rey o príncipe un
grupo de personas que actuaban en su nombre, cumpliendo o haciendo cumplir sus
decisiones, bajo pena de las sanciones o consecuencias que aquel establecía.
Pero la aparición de los noveles modelos, en primer término, va a estar
caracterizado pues la actividad de los empleados estatales, ya no actúan en
nombre del monarca sino en aplicación de una ley vigente. Y estos se
transforman en un aparato burocrático destinado al cumplimiento de las
voluntades popular expresada en los órganos legislativos. Esta organización
burocrática, denominada Administración pública, se constituye en adelante en el
principal músculo de actuación del Estado en la sociedad y consecuentemente sus
movimientos van a definir la caracterización del Estado sometido a su
ordenamiento jurídico.
II. El Estado o Administración gendarme
Los fenómenos como la Revolución
francesa y la Emancipación Americana, con sus antecedentes en la Carta Magna
británica de 1215, delinearon un modelo de organización política sobre la base
de una comunidad identificada con un territorio, población y poder común, a la
cual generalmente llamamos el "Estado moderno". Pero a diferencia de
otras épocas, como una garantía de la libertad de sus integrantes, remiten el
poder ejercido hasta el momento por los príncipes, no a la voluntad de ellos,
sino al de las leyes dictadas por los integrantes de esa comunidad, adoptando
entre sus principios constitutivos la "división de los poderes".
Este período, que va desde fines del
siglo XVIII hasta mediados del siglo XX, está caracterizado por organizar una
administración pública organizada por jerarquías y especialidades, dependientes
de la máxima autoridad del Poder Ejecutivo.
Para esa comunidad que quería preservar
el derecho de la "libertad", forma una serie de institutos y
organismos jurídicos destinados a garantizar a cada ciudadano su derecho a
decidir. En relación directa a ello, la finalidad de la actividad estatal
estaba dirigida a evitar que las actividades de los ciudadanos perjudiquen el
ejercicio de la libertad de otros. Así el Estado justificaba la limitación de
la libertad de un ciudadano cuando ello era estrictamente necesario para
preservar la salud, la seguridad y la moralidad.
El poder normativo sobre el cual se
constituye el Estado moderno procura la preservación de la libertad, pero en el
contexto de las relaciones de los ciudadanos entre sí, de ahí el desarrollo
durante esta época del ordenamiento civil y comercial.
Ciertamente y a modo de ejemplo, podemos
recordar a Benjamín Constant que en 1819 en un discurso pone al descubierto los
distintos sentidos del término libertad cuando contrapone "la libertad
positiva de los antiguos" con "la libertad negativa de los
modernos", "la libertad del disfrute privado de algunos bienes fundamentales
para la seguridad de la vida y para el desarrollo de la personalidad humana,
como son las libertades personales, la libertad de opinión, de iniciativa
económica, de movimiento, de reunión y otras semejantes, y la libertad de
participar en el poder político. De estas dos libertades, la primera
corresponde a la definición corriente de libertad negativa, la segunda
corresponde a la definición también corriente de libertad positiva; está claro
además que mientras la primera es un bien para el individuo y hunde sus raíces
en una concepción individualista de la sociedad, la segunda es un bien para el
miembro de una colectividad, desde el momento en que esta colectividad, de cuya
totalidad el individuo singular forma parte, ha de tomar decisiones que atañen
a la sociedad en su conjunto y en sus partes" (1).
El ejercicio y protagonismo de la
libertad política llevo con el tiempo a inspirar también un movimiento a
intentar llevar esas ideas al campo de la economía, pregonando también la
abstención en la actividad económica de los organismos estatales, salvo en lo
estrictamente necesario para preservarla.
Este modelo estatal va a generar una
organización burocrática encargada de realizar o llevar a la practicas aquellas
decisiones generales y particulares ordenadas por los órganos superiores del
Estado, la cual se va a denominar usualmente Administración pública y cuya
autoridad máxima es el titular del ejercicio de la función administrativa,
generalmente otorgada al Poder Ejecutivo.
Indudablemente va a ser Napoleón quien
va a dar los primeros pasos de la creación y organización de una pléyade de
funcionarios, que coordinados en forma jerarquizada le permitían ejercer su
poder a lo largo y a lo ancho del territorio francés. La creación de la figura
del "ministro de gabinete" a nivel nacional y a nivel local del del
"prefecto" (tomado del antecedente propio del imperio romano) en los
Departamentos, el "subprefecto" en los distritos y del alcalde en los
municipios, dotados de una amplio poder, pero a su vez sometidos a la
posibilidad constante de ser su designación revocada, para el caso de adoptar
decisiones contrarias a la del emperador, mostraban los inicios de un fenómeno
que va a ir caracterizando las organización del Estado moderno, la
"burocracia". El reemplazo de la organización por medio de asambleas
propuesta sistemáticamente por los revolucionarios fue cediendo ante la
eficiencia del poder centralizado, lo cual va ser expuesto claramente por
Charles Jean Bonnin (1772/1846), en su obra Principios de Administración
Pública (1808) a quien se le reconoce en la actualidad ser el fundador de la
Ciencia de la Administración Pública, y cuya obra estuvo perdida hasta 2004
cuando fue nuevamente publicada, y nos permitió conocer los cambios
introducidos por Napoleón, quitándole los laureles a la cameralista alemana que
se reconocían como los fundadores.
El mayor aporte al estudio de la
organización de la Administración pública del siglo XIX lo va a efectuar Max
Weber (filósofo y político liberal de 1864-1920) quien en épocas finales de la
monarquía alemana va a desarrollar un modelo de lo que debía ser el sistema de
poder de la administración en esa época en su obra Economía y sociedad (1922).
En su obra describe con suma perfección
modelos de poderes sociales que quizás desde una proyección histórica podían
mostrase como alternativas de ejercicios del Estado. Teniendo en cuenta la
modalidad de como los titulares del poder podían lograr el obedecimiento de la
organización burocrática del Estado, clasifica en 3 formas de dominación: 1)
dominación tradicional (rey-sirvientes), 2) dominación racional (obediencia a
las normas), y 3) dominación carismática (líder-seguidores). Desde allí
entendía que en el Estado moderno para que convivan la democracia y el
capitalismo, era necesario estructurar un sistema de dominación racional y para
ello tener una organización estatal basada en el cumplimiento de la ley, sin
que se generen cambios abruptos y donde la reglas están previstas de antemano.
La obediencia a las normas que deben ser
abstractas para garantizar la igualdad, la especialización y jerarquía de los
órganos burocráticos, la responsabilidad de los funcionarios y la separación
entre la vida privada y la vida profesional del funcionario van a ser algunas
de las propuestas de Max Weber, que con el tiempo fueron centrales a la
existencia y desempeño de la burocracia estatal moderna.
III. El Estado de bienestar
El denominado Estado de bienestar
responde a un segunda fase del capitalismo, iniciado en la segunda mitad del
siglo XIX, ya el siglo XX trajo nuevos fenómenos que de a poco fueron cambiando
las prácticas y necesidades de las comunidades, así la creciente
industrialización iniciada a fines del siglo XIX, el traslado de las masas de
las pequeñas comunidades agrarias a grandes urbes, las dos guerras mundiales,
así como un incipiente crecimiento de las economías en todo el mundo, llevaron
a una redefinición de los términos "libertad" e "igualdad",
así como su ejercicio.
Este nuevo sistema social requería por
parte del Estado abandonar su papel abstencionista en los diferentes ámbitos
para comenzar a adoptar un papel activo, tal modelo fue conocido como Estado de
bienestar, o welfare state y pronto tuvo su correlato en el ámbito de las
normas como Estado social de derecho. Los nuevos métodos de trabajo (fordista y
taylorista) dieron lugar un incremento de la productividad acompañado con las
políticas estatales de aumento de consumo de masas, incrementando el consumo e
incorporando a las clases más desfavorecidas al proceso de acumulación
capitalista. En consecuencia, se acompaña este proceso económico y social, con
una mayor prestación por parte del Estado de servicios como salud, educación,
beneficios previsionales, etc.
La administración pública en este
período estaba caracterizada por extender su actividad en tres institutos
básicos que el derecho le reconocía, a) la policía; b) el servicio público; y
c) el fomento (Jordana de Pozas, Parada, Santamarina, Villar Palasí, en España,
Marienhoff, Diez, entre otros en Argentina). Aunque desde otra perspectiva
también la doctrina europea reducía el papel de aquella a: a) la actividad
administrativa de limitación, y b) la actividad administrativa de prestación (S.
Romano, M. S. Giannini, García de Enterría, entre otros).
Aunque es muy difícil dar un concepto de
Estado de bienestar podemos después de tantos años caracterizarlo con los
siguientes puntos: 1) generación de una política destinada al pleno empleo; 2)
prestación de servicios esenciales mínimos: salud, previsionales, transporte,
agua, etc.; 3) realización de mayores gastos sociales; 4) participación del
poder por organizaciones sindicales; 5) planes de acceso a la propiedad; etc.
Algunas vertientes utilizaron técnicas basadas en el libre juego de los actores
del mercados y otros acentuaron la política en planes de regulación, cada uno
con resultados propios, distinguiéndose al menos diferentes modelos: 1) el
Estado de bienestar escandinavo, 2) el Estado de bienestar continental
(democristiano/socialdemócrata) y 3) el modelo de Estado de bienestar
anglosajón (liberal), siguiendo el modelo propuesto por Esping-Andersen (Los
tres mundos del bienestar, Edicions Alfons El Magnànim, Valencia, 1993)
pudiéndose adoptar un modelo netamente diferente para el caso de Latinoamérica,
donde no existió un proceso de industrialización como el europeo y donde las
diferencias entre los sectores sociales son más profundas que allí, pero que
ciertamente las administraciones han buscado en algunos casos adoptar algunos
de sus preceptos y fórmulas.
En el periodo de posguerra, a modo de
garantizar la vigencia de los derechos de las personas de todas las naciones se
dio la Declaración Universal de Derechos Humanos por la Asamblea General de las
Naciones Unidas en 1948, iniciando también la práctica de un tejido de tratados
en diferentes materias con la intención de que los diferentes Estados, más allá
de los gobiernos de turno, garanticen el cumplimiento y vigencia de derechos
básicos como un modo de convivencia en el marco de una comunidad internacional
mucho más integrada.
IV. Estado de derecho y Estado social de
derecho
Desde la perspectiva de la estructura o
sistema normativo del Estado moderno, la doctrina alemana opuso como nuevo
modelo el "Estado de derecho" frente al "Estado de policía"
propia del siglo XIX.
El "Estado de policía" era
considerado aquel modelo de organización donde las autoridades decidían y
actuaban en cada caso conforme la interpretación que estas tenían del beneficio
de la comunidad, utilizando así para ello los medios que poseían a su cargo en
forma discrecional, con la consecuente inseguridad del ciudadano frente a los
dueños del poder. En términos generales, se incluyen en este modelo de Estado
aquellos ordenamientos previos y concomitantes a la aparición del Estado de
derecho, pero la característica común de todos ellos era, así como la de la
primera época del Estado de derecho, poseer una administración como la que fue
caracterizada como gendarme o abstencionista.
Frente a aquel modelo, se pregonaba el
Estado de derecho, como aquel modelo donde el Estado es creador de un orden
normativo que condiciona las relaciones de los ciudadanos entre sí, pero
también las relaciones entre las autoridades y los ciudadanos. Así las primeras
ideas fueron conjeturadas por Kant (Kant, Immanuel, Metafísica de las
costumbres) y luego desarrollada por autores como Alfred Von Mohl (1799/1875),
Friedrich Julius Stahl (1802-1862), entre otros en Alemania, y por León Duguit
(1859-1928) y Carré de Malberg (1861-1935) quienes introducen esas ideas en la
realidad francesa extendiéndose luego al resto de Europa y Latinoamérica.
Indudablemente no hay un concepto concreto, pero podemos llegar a entender o
aceptar que el sistema jurídico de un país se condice como un Estado de
derecho, cuando cumple con algunas condiciones mínimas: 1) separación de
poderes o funciones; 2) principio de legalidad; 3) independencia del Poder
Judicial; y 4) reparación del daño.
Es cierto también, que se intenta
diferenciar dentro del modelo Estado de derecho, aquel que se vio reflejado
durante el periodo que hemos denominado "Estado gendarme" y que
muchos le asignan una práctica abstencionista, frente a un modelo que requiere
de las estructuras estatales una actividad constante, destinada a mejorar las
condiciones de la ciudadanía, y que responde desde lo material al "Estado
de bienestar", y que algunos denominan Estado social de derecho.
El Estado social de derecho (término
utilizado originalmente por Herman Heller (2) y aplicado en la Ley Fundamental de Bonn (3) así como en la
Constitución de Colombia (4)
pretendió o pretende efectuar un sistema de andamiaje normativo donde se pueda
cumplir con los requerimientos del Estado de bienestar, sin sacrificar los
postulados esenciales del Estado de derecho y cediendo a las Administraciones
públicas un papel central en la consecución de más libertad e igualdad, con la
utilización de instrumentos normativos que no eran admitidos en tiempos
precedentes.
También se ha efectuado esencialmente en
el viejo continente la diferenciación dentro del Estado de derecho, de dos de
sus modalidades el Estado legal de derecho y Estado constitucional de derecho (5) la cual se corresponde
con alguna muy similar el Estado legal de derecho social y el Estado
constitucional de derecho social. En ambas clasificaciones, se apunta a
modalidades normativas dentro de la gestión del Estado de derecho para cumplir
con sus objetivos. Aunque no es objeto de este trabajo, brevemente podemos
decir que quienes diferencian el Estado legal de derecho/Estado constitucional
de derecho, hacen en general una referencia a la pérdida de posicionamiento en
la trascendencia normativa, del acto legislativo que usualmente denominamos
"ley", en tal sentido se habla de "la crisis de la ley",
lugar que parece ser sustituidos por la operatividad de la Constitución y por
el tejido de tratado internacionales, que influyen directamente en las
vinculaciones intraestatales. Este posicionamiento tiene en nuestra opinión dos
consecuencias importantes, que trastocan las bases sobre las cuales se asentó
la idea de Estado de derecho. Observemos en primer término, que desplazar del
centro de la escena del poder la decisión de los órganos representativos de la
comunidad, por actuaciones estatales realizadas por órganos especializados,
lleva ínsito la idea de un órgano legislativo como una cumbre de suntuosos
debates teóricos ajenos por lo tanto a la operatividad de sus decisiones y con
un gravísimo riesgo existencial para las minorías sociales y económicas. En
segundo término, como consecuencia de ello algunos sectores dentro del
denominado Neoconstitucionalismo, pretenden un sistema donde el organismo
jurisdiccional en una interpretación propia y exclusiva de la constitución
resuelva los conflictos conforme a sus propios criterios, transformándose en un
nuevo órgano legislativo, pero sin la representatividad que otorga la elección
popular.
Tal diferenciación no parece tener mayor
interés en América, donde en sistemas como el estadounidense como el argentino,
nunca se dejó de admitir el Principio de Supremacía Constitucional, con
reconocimiento expreso en los consagrados casos "Mardbury vs Madison"
(1803) y "Municipalidad de la Capital contra Doña I. de Elortondo"
(1884) respectivamente. Ahora tampoco se puede dejar de reconocer que en
Latinoamérica fenómenos como la pérdida de libertad de los ciudadanos y de
poder de los órganos legislativos, se produjo como consecuencia del aumento del
poder de los miembros más encumbrados del Poder Ejecutivo, aunque en los
últimos años se nota un ascenso de posicionamientos doctrinarios en un sentido
similar al Neoconstitucionalismo europeo.
V. La crisis del Estado de bienestar. Gobernabilidad
y nueva Administración
En una segunda mitad del siglo XX
caracterizada de algún modo por un fenómeno global denominado
"globalización", que no es más que el efecto expansivo de las
diferentes decisiones o hechos internos de los Estados nacionales, sobre el
resto de aquellos con quienes tienen relaciones formales o informales y hasta
con quien no se tienen relaciones, comienza a delinear la necesidad de cambios
estructurales destinados a preservar el eje central de la supervivencia de los
estados. Entre estos hechos, quizás quien inaugura la existencia de un fenómeno
no previsto hasta ese momento, fue la gran crisis económica de 1929, sin dejar
pasar por alto más tarde la crisis del petróleo de la década del '70.
Sin lugar a duda, la década de los
setenta fue una época muy convulsionada en nuestro mundo desde todas las
perspectivas posibles. Puntualmente podemos recordar algunos hechos, a) la
crisis mundial del precio del petróleo, iniciada en 1973; b) la oposición
dentro y fuera del país de la intervención de los Estados Unidos en Vietnam; c)
el enjuiciamiento social en EE.UU. por la desprotección de los derechos de los
negros; d) los efectos del mayo francés en el resto de Europa; e) la revolución
contra la dictadura salazarista en Portugal en 1974, usualmente conocida como
"Revolución de los Claveles"; f) conflictos sociales y sindicales en
la España de Franco; g) el aplastamiento con invasión con tanques rusos en el
intento de cambios del régimen en Checoslovaquia, usualmente denominada
Primavera de Praga (1968); h) dictaduras en Latinoamérica como respuesta a
movimientos revolucionarios (Bolivia, en 1971; Chile y Uruguay, en 1973;
Argentina, en 1966, Brasil en 1969), i) golpe de Estado en Grecia, usualmente
conocida como Dictadura de los Coroneles (1967); j) aparición de organizaciones
terroristas en España (Eta) e Italia (Brigadas Rojas), k) la inflación y crisis
en Reino Unido, entre muchos más ejemplos. Todas estas circunstancias
indudablemente se dan dentro del marco del enfrentamiento este/oeste, que no se
terminaría hasta fines de la década de los ochenta.
Bajo tales circunstancias el mundo
empresario advertía que las ideologías y sus conflictos podían ser un límite a
su desarrollo. En 1973 por iniciativa de David Rockefeller (gerente de Chaase
Manhattan Bank) se forma una entidad privada internacional denominada Comisión
Trilateral, destinada a estudiar la situación y relación del capital con el
Estado, en el marco de sociedades industrializadas con regímenes democráticos,
en tres ámbitos físicos diferentes EE. UU./Canadá, Europa y Japón.
En 1973 se efectúa el "Informe a la
Comisión Trilateral sobre gobernabilidad de las democracias", realizado
por Michel Crozier, Samuel Huntington y Joji Watanuki, donde describen que la
gobernabilidad se iba a encontrar en crisis ante la imposibilidad de las
democracias actuales en satisfacer el volumen de reclamos sociales, lo cual
transformaba al informe como la contracara del hasta el momento indiscutible
Estado de bienestar. Ahora bien, presuponen que la perdurabilidad del sistema
depende de la superación de grandes problemas de la época, a los que Mou (6) resume en tres desafíos:
i) Los desafíos contextuales: surgen de
manera autónoma del "ambiente externo en el cual las democracias operan y
que no son un producto directo del funcionamiento del gobierno democrático
mismo" (p. 4, las cursivas son mías). En tal sentido, "cambios en la
distribución internacional del poder militar, político y económico, y en las
relaciones entre las sociedades trilaterales y entre ellas con el Segundo y el
Tercer Mundo, confrontan a las sociedades democráticas con un conjunto
interrelacionado de desafíos contextuales los cuales no existían en la misma manera
una década atrás" (p. 5).
ii) Los problemas originados por la
evolución social y la dinámica política de las propias sociedades trilaterales,
los cuales podrían calificarse desafíos (societales) internos. El surgimiento
de nuevos valores, especialmente en las generaciones más jóvenes, vinculados a
un excesivo individualismo y a un creciente desencanto por la política y las
formas de acción colectiva, como también la emergencia de una cierta
"cultura adversaria", puramente contestataria, especialmente entre
los intelectuales, los estudiantes y los medios masivos de comunicación, han
venido minando los soportes culturales básicos de la legitimidad democrática
(p. 5).
iii) Por último, "y quizá más
seriamente, hay un conjunto de desafíos intrínsecos a la viabilidad del
gobierno democrático los cuales surgen directamente del propio funcionamiento
de la democracia" (ps. 7-8, las cursivas son mías). En tal sentido, si
bien los desafíos contextuales, e incluso también los societales internos, son,
por una parte, distintos en cada sociedad, y además en alguna medida
"controlables", los desafíos intrínsecos presentan un problema más
inquietante; como dicen los autores, "hay una más profunda razón para el
pesimismo si las amenazas a la democracia surgen ineluctablemente del
funcionamiento del proceso democrático mismo" (p. 8).
La crónica de las consecuencias propias
del Estado de bienestar que describía el informe trilateral, sin lugar a dudas
dio una vuelta de tuerca en la mirada que debía asumir el papel estatal y llevo
a trabajar en todos los sentidos en pos de seguir la línea del informe o buscar
la continuidad del modelo vigente a tal altura de los tiempos.
La línea en la que se sustentaba el
Informe era en la imposibilidad de las democracias de los países industrializados
en satisfacer los requerimientos de los diferentes grupos sociales, o si se
quiere en la actual sobrecarga de los estados para seguir cumpliendo una
demanda que se suponía en ascenso. Las tendencias políticas se alinearon en su
crítica al sistema capitalista, pero mientras el posicionamiento más liberal
(creo que en realidad el pensamiento conservador propio de siglo XIX) entendía
que el Estado esta sobrecargado como consecuencia de sus déficits
presupuestarios y que en consecuencia la única forma de mantener los gastos
sociales era devolver ciertas actividades al mercado y la gestión de los
servicios a sus propios interesados. Pero, por otro lado, los sectores más de
izquierda pregonaban profundizar la transformación social, sobre las bases de sus
dos principales presupuestos, eliminación de la explotación y la organización
por medio de la autogestión obrera.
La riqueza del debate posterior ocupo
las bibliotecas no solo de la ciencia política, sino la economía y el derecho,
y la resultante del intenso debate se centrará en tres ejes de cuyos términos
serán trascendentes para entender el futuro: 1) gobernabilidad y gobernanza; 2)
Estado regulatorio; 3) derecho administrativo global.
VI. Gobernabilidad y gobernanza
El planteo realizado por la Trilateral
abrió un amplio debate dentro de la ciencia política que poco más tarde tuvo su
dimensión práctica en los hechos por medio de las ideas que fueron aplicando
los líderes de la política.
En este mundo, el Gobierno que conduce a
la Administración pública en su condición de jerarca, tiene o asume como deber
resolver los problemas que le presenta la sociedad, la cual, por su lado, lo ve
como el conductor de su futuro.
Aparece entonces como un capítulo de
análisis de la ciencia política, el asunto de la "gobernabilidad" al
cual, a efectos de la perdurabilidad en el tiempo, debía basarse en dos pilares
fundamentales, el equilibrio fiscal y una administración fuerte.
Desde esta perspectiva, las respuestas
consistieron en las propuestas de las medidas posibles y necesarias para
mantener el régimen democrático en una sociedad industrializada. En ello estaba
presupuesto que existían dos actores diferentes de la política, el Estado, que
era visualizado por la Administración pública, y la sociedad, pero en tal relación
el elemento estatal guarda un papel de dominador del segundo.
Tomando en forma indefectible el
panorama que exponía el informe Trilateral, las primeras respuestas se dieron
en diferentes sentidos, pero siempre dentro del plano institucional que
presuponía el planteo original.
Así como a lo largo del siglo XX hasta
los años '70 el denominado Estado de bienestar había triunfado década tras
década, pero entraba en una crisis donde los partidos de izquierda se quedaban
sin respuestas y el resto intentaban disfrazar sus propuestas sobre la base de
las ideas que los principales autores de la ciencia política aseveraban como
necesarias para mantener el sistema democrático, así: 1) reserva del ejercicio
de poder a grupos entrenados; 2) primacía del interés individual sobre el
interés general; 3) sustitución del Estado por el mercado y 4) preponderancia
de lo técnico sobre lo político.
En los hechos, la caída del Muro de
Berlín en 1989 daría lugar al triunfo del "capitalismo", pero sin
estar exento de sus problemas internos, propios de su mantenimiento, respecto
de los desequilibrios sociales y económicos de los países no desarrollados.
Siendo necesario un nuevo paradigma de modelo económico, toda vez que cada vez
era más requerida la ayuda de los países en vías de desarrollo a los países
desarrollados. Así en 1989 el economista John Williamson, expreso lo que
entendía cuál era el modelo económico que para los países tenían acuerdo de los
diferentes integrantes de los directorios de organismos internacionales con sede
en Washington (FMI, Banco Mundial, miembros del tesoro de EE. UU., y grupos de
expertos), estas ideas que parecían tener en común estos organismos las redujo
y las expreso en 10 punto, siendo denominado comúnmente como Consenso de
Washington. Brevemente podemos citar que estos puntos serían: 1) disciplina
presupuestaria; 2) cambios en las prioridades del gasto público (de áreas menos
productivas a sanidad, educación e infraestructuras); 3) reforma fiscal
encaminada a buscar bases imponibles amplias y tipos marginales moderados; 4)
liberalización financiera, especialmente de los tipos de interés; 5) búsqueda y
mantenimiento de tipos de cambio competitivos; 6) liberalización comercial; 7)
apertura a la entrada de inversiones extranjeras directas; 8) privatizaciones;
9) desregulaciones; 10) garantía de los derechos de propiedad (7).
Los casos emblemáticos que cumplieron de
una manera dogmática los postulados de los principales organismos
internacionales fueron los de Carlos Menem (Argentina, 1989-1999), Fernando
Collor de Mello (Brasil, 1990-1993), B. Mulroney (Canadá, 1984-1993), Carlos
Salinas de Gortari (México), y Alberto Fujimori (Perú, 1990-2001) Carlos Andrés
Pérez en Venezuela (1989-1994), entre otros, cuyos resultados desastrosos en
sus gestiones llevaron a los organismos multilaterales a rever sus recetas,
llevó la necesidad de crear organismos más activos de diseños de políticas
globales como el Grupo de los 7 (Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia,
Italia, Japón y Reino Unido, siendo Rusia primero incorporado y luego excluido)
o el G20 también creado en 1999 (Alemania, Arabia Saudita, Argentina,
Australia, Brasil, Canadá, China, Corea del Sur, Estados Unidos, Francia, India,
Indonesia, Italia, Japón, México, Reino Unido, Rusia, Sudáfrica, Turquía, Unión
Europea, más invitados). Sin profundizar porque no es objeto de nuestro
trabajo, no podemos dejar de manifestar, que aquel Consenso de Washington
central para el capitalismo de fines del siglo XX, también existe lo que se
denomina el denominado Consenso de Beijing, que consistiría en la serie de
medidas y políticas adoptadas por China, en sus relaciones primero con los
países africanos y ahora con los latinoamericanos (8).
Finalmente, una nueva vuelta de rosca se
da en el papel de los gobiernos en los inicios del siglo XXI, "Las tesis
del Informe a la Trilateral de 1975 tomarían sus últimas colinas tras el 11 de
septiembre de 2001. El terrorismo internacional, equiparado con el terrorismo
islámico, despejó el camino para el triunfo de esas tesis, permitiendo, a su
vez, retrocesos sustanciales en los derechos civiles en muchos países (pérdida
de la inviolabilidad de la correspondencia, del secreto telefónico, del hábeas
corpus, de libertad de movimientos y de libre residencia; censura y amenazas en
los medios de comunicación; autoritarismo en el comportamiento del poder;
control de las comunicaciones; vigilancia constante con circuitos cerrados;
torturas, ejecuciones sumarias y vejaciones; eliminación del estatus de preso;
etc.), de derechos políticos (crecimiento de los organismos semipúblicos;
incremento del secretismo oficial; predominio del Ejecutivo sobre el
Legislativo; tecnificación de las decisiones; privatización de determinadas
políticas, por ejemplo, la política monetaria, entregada a Bancos Centrales
independientes), de derechos sociales (recortes en el Estado social pretextando
la competitividad, la eficiencia o el esfuerzo militar, traducidos a su vez en
desregulación de la legislación laboral y de las condiciones de trabajo,
recortes en la seguridad social, negación de la negociación colectiva,
reducción de salarios reales, amenazas o impedimento del derecho a huelga,
etc.), y de derechos culturales (la creciente construcción del diferente como
sospechoso, especialmente cuando se quieren recuperar identidades diferentes a
las occidentales)" (9).
Ahora bien, en esta evolución de las
ideas de fines del siglo XX donde se comienza a ver la necesidad de modificar
las finalidades y medios destinados a no malograr el ejercicio del sistema
democrático por los gobiernos de turno, va a generar también un modelo
diferente, alternativo a aquel previsto como preexistente a los paradigmas que
se pretende recuperar y mantener.
Frente a la crisis asignada al modelo
del Estado de bienestar, se apunta a un sistema donde lo que cambia el papel
del Gobierno o como también se ha dicho, la gobernabilidad. En lo que podría
decirse un modelo donde se advierte necesario un nuevo papel del Gobierno, pero
también una íntima relación de este con la sociedad, a los efectos de dar
solución a los problemas de la población, se va a denominar genéricamente
"gobernanza".
En realidad, si bien el término
"gobernanza" se utilizó desde los años '50 en adelante con diferentes
alcances, lo cierto es que se podría decir que su madures conceptual surge de
un artículo académico de 1985 denominado "The Governance of the American
Economy: The Role of Markets, Clans, Hierarchies, and Asociative Behavior"
de J. R. Hollingsworth y L. N. Lindberg, y que luego los mismos autores junto
con J. C. L. Campbell, van a publicar The Governance of the American Economy,
Cambridge University Press, 1991, siendo esta una obra considerada central en
el debate conceptual. Allí comienza a internalizarse un nuevo sentido del
término "gobernanza", donde empieza a diferenciarse el alcance de
"gobierno", como el sujeto titular del poder estatal, del de
"gobernanza", como el conjunto de reglas necesarias entre la
sociedad, y el gobierno, con la finalidad de generar los cambios necesarios
para mantener y mejor a este segundo en su gestión.
El debate en el futuro fue partir de la
consideración de la incapacidad de los gobiernos para cumplir con sus
políticas, la cuales eran resistidas por quienes finalmente eran los
destinatarios. En consideración a ello, la "gobernanza" viene a
transitar para algunos en una nueva teoría del poder, donde los cambios surgen
de la coordinación de actividades del gobierno con sectores no-gubernamentales.
"La gobernanza es un enfoque posgubernamental de gobernar. Los tiempos
modernos requieren nuevas formas de ejercer el poder, ya no la clásica forma
vertical y discrecional de actuar. Los criterios de preeminencia jerárquica por
sí solos no garantizan a los gobiernos el logro de una coordinación efectiva
que logre resultados incuestionables; por el contrario, se cierran a diversas
posibilidades de éxito que obtendrían en conjunto con otros actores. La
gobernanza, cuando es bien practicada, dota a la Administración pública de
fuerza y vigor, de eficacia y responsabilidad, que también son resultado de
correctas prácticas políticas... La definición de las Naciones Unidas, en el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, también es muy completa,
precisa y clara. Establece en su cuaderno Reconceptualising Governance (1997),
que la gobernanza es "el conjunto de mecanismos, procesos, relaciones e
instituciones mediante las cuales los ciudadanos y grupos articulan sus
intereses, ejercen sus derechos y obligaciones, concilian sus
diferencias". Tres son las instancias clave en el proceso: "el Estado
(las instituciones políticas y gubernamentales), las organizaciones de la
sociedad civil y el sector privado". "El sistema de gobernanza es la
estructura institucional formal y organizativa del proceso de decisiones
vinculantes del Estado moderno" (Reconceptualising Governance, 1997:9) (10).
VII. La nueva gestión pública
En Latinoamérica las medidas
recomendadas para la supervivencia de los estados democráticos fueron
denominadas genéricamente como "reforma del Estado", con ello
significando en sí mismo una serie de medidas, propósitos, resultados y usos
discursivos diferentes, pero que todos mantienen una centralidad de la necesidad
de cambios en materia económica y de gestión.
En este contexto la Administración
pública fue uno de los destinos preferidos para asentar la crítica del sistema
vigente, caracterizado un régimen ineficiente cuyas autoridades superiores
carecían de la formación suficiente, en el mejor de los casos, y que,
conformada en forma burocrática, realizaban diagnósticos erróneos de los
problemas y las soluciones necesarias para su solución.
Veamos que esta nueva dimensión de la
Administración pública para esta nueva época tiene dos perspectivas, una la
relación de esta con la economía y por lo tanto la necesidad de devolver
actividades realizadas por el Estado a la actividad privada, así como también
el aporte del achique presupuestario para aportar a la reducción del déficit
fiscal.
Ahora bien, se puede observar que, en
países como el Reino Unido, primero con la conducción de Margaret Thatcher y
luego con John Major, los cambios fundamentalmente no pasaron por la
participación económica de la Administración pública, ni por los cambios
institucionales requeridos posteriormente por los organismos internacionales a
las democracias latinoamericanas, sino fundamentalmente por el grado de
eficacia y eficiencia de aquella en la concreción del nuevo paradigma
establecido. Estos últimos cambios fueron sistematizados por gran parte de los
estudiosos del tema, así fueron enunciados por cada uno con nombres diferentes,
por ejemplo "paradigma posburocrático" (Barzelay, Breaking Through
Bureaucracy, 1992), "gobierno empresarial, emprendedor" (Osborne -
Gaebler, La reinvención del gobierno: la influencia del espíritu empresarial en
el sector público, 1992), "gerencialismo" (Pollitt, Managerialism and
the Public Services, 1993), "gobierno por el mercado" (Self, Government
by the Market?, 1993), pero fue nueva gestión pública (New Public Management),
término acuñado por Christopher Hood (A public managenment for all Seasons?,
1989). Como fue dicho en muchos hubo algún tono crítico a los cambios
propuestos en el marco de la gobernabilidad y gobernanza (11), pero se entiende en el sentido que los
trabajos eran propuestos originariamente para países industrializados,
especialmente Reino Unido y EE. UU. donde el tema institucional no se lo
consideraba en Estado crítico, a diferencia de aquellos países de la Europa
Central y especialmente Latinoamérica.
En 14 de octubre de 1998 en Madrid se
reúne la CLAD (Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo),
organismo creado en 1972, a instancia de los gobiernos de México, Perú y
Venezuela, en el documento suscripto "La nueva gestión pública para
América Latina", se pretende la generación de un modelo de Estado a modo
de "una tercera vía entre el laissez-faire neoliberal y el antiguo modelo
social-burocrático de intervención estatal", teniendo en cuenta que la
crisis de continente era superior a la Europea, no solo por el agotamiento del
modelo de sustitución de importaciones sino también por una serie crisis fiscal.
Ahora bien, presuponen que la posibilidad de generar cambios estructurales está
íntimamente ligado a tres condicionamientos: la consolidación de la democracia,
la necesidad de retomar el crecimiento económico y la reducción de la
desigualdad social, y para lograrlos es necesario la reconstrucción de la
capacidad estatal. Esa reconstrucción gerencial se realiza conforme a: 1) la
profesionalización de la alta burocracia es el punto de partida de la Reforma
Gerencial; 2) la Administración pública debe ser transparente y sus
administradores deben ser responsabilizados democráticamente ante la sociedad;
3) descentralizar la ejecución de los servicios públicos es una tarea esencial
en el camino de la modernización gerencial del Estado latinoamericano; 4) en
las actividades exclusivas del Estado que permanezcan a cargo del gobierno
central, la administración debe basarse en la desconcentración organizacional;
5) la Administración pública Gerencial se orienta, básicamente, por el control
de los resultados; 6) la mayor autonomía gerencial de las agencias y de sus
gestores debe ser complementada con nuevas formas de control (control de
generación de eficiencia y efectividad de las políticas); 7) el modelo gerencia
de administración pública debe distinguir dos formas de unidades
administrativas autónomas: agencias q realizan actividades propias del Estado y
por lo tanto monopólicas, y la que actúa en servicios sociales y científicos
que podrían pasar al sector público no estatal; 8) la orientación del
suministro de servicios hacia el ciudadano-usuario.
En definitiva, el CLAD no propone la
eliminación de la burocracia sino justamente el cambio de un modelo burocrático
por otro.
El documento del CLAD concluye diciendo:
"La Reforma Gerencial del Estado tampoco es conservadora, como proclaman
algunos grupos, muchos de ellos temerosos de perder su statu quo. Por el
contrario, se trata de una propuesta esencialmente progresista, pues: —Afirma
la responsabilidad del Estado en relación con los derechos sociales y su papel
financiador en el área de los servicios sociales de educación, salud y cultura.
Presupone que la función del Estado en el plano del empleo no es dar empleo,
sino crear las condiciones favorables para el pleno empleo. Para esto, es
preciso garantizar la existencia de condiciones macroeconómicas saludables, y,
sobre todo, invertir masivamente en educación, la gran puerta para la
empleabilidad en el siglo XXI. —Busca ampliar el espacio público, con la
creación del concepto de lo público no-estatal, y procura aumentar las formas
de participación popular en la evaluación y en el control de los servicios
públicos. Supone que, la acción colectiva o la cooperación entre las personas
dotadas de espíritu público es posible y efectiva. Obviamente, es preciso que
haya siempre algún sistema de controles y equilibrios (checks and balances) en
el seno de la burocracia y en el sistema político, aunque cabe insistir en que
sin un presupuesto de confianza, orientador de la acción humana, no es posible
edificar una convivencia social, ni organizaciones eficientes y efectivas...
Afirma, finalmente, que la oferta de servicios públicos a través de entidades
públicas no-estatales, además de ser más segura, puede ser mucho más eficiente
que la oferta privada o inclusive estatal".
En adelante la cuestión fue analizada
por todos los organismos multilaterales del continente CEPAL (Comisión
Económica para América Latina y el Caribe), CLAD (Centro Latinoamericano de
Administración para el desarrollo), también en las diferentes Cumbres
Iberoamericanas de Jefes y Jefas de Estado y Gobierno, Foro Económico mundial
sobre América latina (quienes lograron en la reunión de Chile de 2007 el
conocido Consenso de Santiago), entre muchos otros.
Las reuniones y documentos se siguen
dando, y aunque en los diferentes sectores se dan constantes propuestas de
cambios alineadas en la necesidad de lograr eficiencia y modernización de la
organización administrativa, solo se pueden ver algunas experiencias, pero bajo
ningún punto de vista se visualiza cambios de profundos que nos permitan
avizorar llegar a tal destino. En este punto, hay que reconocer concretamente
la responsabilidad de los cultores o estudiosos del sistema normativo público
que no han hecho del tema una cuestión central. Entre los ámbitos normativos, y
de ejecución de políticas públicas, así como los de control judicial de ambos,
es necesario profundizar la conciencia y necesidad de los cambios. Obsérvese
que, aunque no lo expresamos en este trabajo los casos pilotos de los
diferentes países y sectores de la administración no han tenido efecto
expansivo sobre el resto, seguramente la normativa de derecho administrativo
propia de principios del siglo XX permite anidar sectores contrarios a los
cambios necesarios. Dicho esto, también no se puede bajar la guardia y pensar
que cualquier propuesta de cambio deba ser aceptada, pues muchas veces en su
interior se pueden anidar negociados ajenos a los objetivos buscados, todo lo
cual no hace sino imprescindible avanzar despacio pero firme.
VIII. Las políticas públicas
Las exigencias de la gestión estatal
para el cumplimiento de sus propósitos llevo a lo largo de su historia diversas
técnicas que en los últimos años se transformaron en un capítulo trascendental
dentro de la ciencia política.
Como quedo en claro precedentemente,
durante los siglos XVIII y XIX la gestión estatal era reducida a garantizar el
ejercicio de la actividad en forma libre, admitiéndose restricciones de esta
para circunstancias muy especiales. De allí que los organismos estatales se
dedicaban a controlar como el ejercicio de la libertad de los ciudadanos no
obstaculizaba el ejercicio de la libertad de otro ciudadano.
Una vez adentrado el siglo XX, y con la
aparición del denominado Estado de bienestar (welfare state), cambio la
dinámica de la gestión estatal, pues se abandona una actitud expectante y
excepcionalmente activa, para empezar una época donde los poderes estatales se
encuentran encaminados a asociar la idea de libertad con la de igualdad, y en
consecuencia adoptar medios concretos para lograr su consecución.
En tal contexto se buscaba el
reconocimiento de nuevos derechos económicos y sociales de los ciudadanos, por
medio de "políticas estatales" instrumentadas en el marco del bloque
constitucional y legislativo de cada país, buscando por medio del gasto público
efectuar una transferencia de bienes a los sectores más desprotegidos.
Ahora esta modalidad de gestión comienza
a transformarse conforme a las nuevas ideas de fines del siglo XX, así se
advierte un cambio en dos sentidos, uno que consiste en la adopción de técnicas
de management en la gestión por parte de las autoridades estatales, y por otro,
el reconocimiento de que los cambios que requiere la comunidad también
requieren el acompañamiento activo de la sociedad por medio de sus diversos
integrantes.
En la década del '70 se comenzó en
medios académicos a utilizar el término public policy que fue traducido al
español como "políticas públicas" y de ahí gano una consideración
central en los trabajos posteriores en los trabajos y estudios de ciencia
política.
Son innumerables las definiciones que se
realizan respecto al término "políticas públicas", en nuestra opinión
tienen todas ellas al menos dos elementos en común: los sujetos activos de la
acción, que puede incluir diferentes personas públicas estatales o la
conjunción de estas y personas del derecho privado. Aclarando que incluso puede
darse en el marco de una asociación entre varias personas estatales e incluso
órganos de ellas entre sí o con participación de particulares, como podría ser
las actividades de un ministerio de la nación, un municipio y las escuelas
privadas de ese distrito. El otro elemento que distingue las diferentes
definiciones es el "finalista" es decir, aquel hecho que intenta
solucionar la acción de los sujetos, aquí algunos diferencian la finalidad sea
solucionar problemas propios del Estado con la participación privada, o
problemas colectivos, comunes a ambos sectores.
Así se ha dichos que las políticas
públicas poseen los siguientes elementos: 1) solución de un problema público;
2) existencia de grupo objetivo que deberían cambiar sus conductas para evitar
los problemas públicos; 3) multiplicidad de acciones o medidas a adoptar; 4)
coherencia entre las medidas a adoptar; 5) hechos concretos que exponen el
avance y consecución de objetivos; 6) instrumentos formales que contengan el
desarrollo de la política pública; 7) participación de diferentes personas
jurídicas o humanas que actúen o se comprometan actuar ya sea en forma
coercitivo como voluntaria.
La importancia de la gestión estatal a
través de políticas públicas se basa en la idea de la participación de quien
soporta los problemas y quien están en condiciones de solucionarlos,
democratizando e involucrando los diferentes actores sociales en la
problemática comunitaria.
Desde un aspecto estrictamente técnico,
la eficiencia de las políticas programadas reside a su vez en la existencia de
una burocracia capacitada para actuar en tiempo y forma, así como una correcta
descripción de la situación de base, y aquellos hechos puntuales que permitan a
lo largo del tiempo medir el grado de cumplimiento de resultados, a efectos de
poder efectuar cambios necesarios que permitan lograr el objetivo deseado. Este
último aspecto entiendo de una importancia trascendental, toda vez que los
objetivos y soluciones planeados originalmente seguramente requieren los
ajustes propios no solo como consecuencia de los factores propios del plan que
permiten analizar los cumplimientos de las diferentes etapas, sino también como
consecuencia de hechos ajenos los sujetos participantes, como puede ser cambios
tecnológicos, económicos, jurídicos que según el caso incluso pueden devenir de
otros países.
IX. El Estado regulador
Tal cual fue expuesto, la crisis
económica de fines del siglo XX introdujo la necesidad de realizar urgentes
cambios en la gestión estatal, fundamentalmente desde la perspectiva de la
organización y extensión de las administraciones públicas. En la década de los
ochenta y noventa, primero en Europa y luego en Latinoamérica, la necesidad de
adoptar restricciones económicas en forma casi urgente, dirigidas en primer
término al desprendimiento del Estado de la propiedad de las empresas
prestadoras de servicios como la prestación de servicios como transporte en
tren, generación de energía eléctrica, distribución de agua, recolección y
tratamiento de residuos, entre otros.
No paso mucho tiempo, para que se
interpretara desde los ámbitos académicos, la aparición de un nuevo modelo de
Estado alternativo al clásico para esa época, Estado de bienestar, fruto de las
necesidades económicas de todos los gobiernos y que poco a poco fue
construyendo sobre la base de la denominación, Estado regulador.
El concepto y alcance de término
"Estado regulador" es muy impreciso, e incluso en su breve historia
tiene perspectivas y alcances propios en diferentes países. Veamos brevemente
que se imputa el origen a esta concepción a él o los modelos norteamericanos de
la relación entre sociedad y Estado, que sería exportado a todos los puntos
cardinales como solución de las crisis económicas de cada país.
Se puede rastrear una de las versiones
de Estado regulador, en el régimen jurídico aplicado en el common law de origen
anglosajón, y particularmente en EE. UU. Allí como se puede recordar entre las
diferentes épocas de la gestión de las actividades de interés público, se
entendía y aceptaba en algún grado de coincidencia con el derecho
administrativo continental europeo, que las actividades que se podían
desarrollar en la sociedad y que tenían por su importancia un interés especial,
se las consideraba public utilities y en virtud de ello, se realizaban en el
marco de un monopolio controlado por la Administración pública. La coincidencia
se daba en el sentido de que ciertas actividades de interés público detentaban
una legislación sustancialmente diferente a las del resto de las actividades,
pero no podemos dejar de mencionar que la diferencia entre el contenido del
sistema estadounidense con el sistema administrativo europeo, residía que
mientras en aquel esos bienes declarados como public utilities eran de
propiedad privada, mientras que en Europa, esas actividades se las denominaban
"servicios públicos" y eran de propiedad del Estado. En este modelo
estadounidense, se reconoce que estaba sustentado en tres ideas fuerzas, 1) que
el prestador no abusara de su posición monopólica; 2) que el servicio se
prestara con ciertas condiciones mínimas de calidad; y 3) que se establezcan
tarifas razonables, que permitan recuperar las inversiones y una ganancia
razonable.
Ya en los '70 el régimen norteamericano
como fruto de sus propias crisis modifica su anterior modelo de monopolios
controlados por las famosas agency, cuya influencia se vio en los '80 en nuestro
país con la creación de los entes reguladores de los servicios públicos
privatizados, por un nuevo régimen donde el acento del control de la gestión y
de la eficiencia se basaba en la "competencia" de las empresas del
capital privado que eran las que debían prestar los servicios públicos en manos
del Estado. Es trascendental la influencia del pensamiento de George Stigler,
premio Nobel de 1982 y máximo representante de la Escuela de Chicago junto con
Milton Friedman, quien va a sostener su Teoría de la Regulación Económica,
donde pone en duda que la regulación del mercado, más que proteger al usuario,
es un ámbito de poder del prestador, quien de a poco va ir captando el poder de
los organismos reguladores en su favor, y que se transformaron en la base ideológica
de gobiernos como el de R. Reagan (EE.UU.) y M. Thatcher (RU). Tal
posicionamiento político dentro de la economía estadounidense coincidió con la
crisis económica europea y latinoamericana, y que desde los '80 va a forzar a
los distintos gobiernos, deshacerse de las empresas estatales prestadoras de
servicios públicos.
La crisis económica de fines del siglo
XX requiere inicialmente en Europa un redimensionamiento del papel social
adoptado en el marco de las diferentes tendencias de Estado de bienestar, como
precedentemente fue expuesto. Los diferentes modelos europeos habían
profundizado la participación de la Administración pública en lo que
genéricamente se denomina servicios públicos. En tal dirección adoptaron como
prioridad mantener los servicios públicos sociales, como salud y educación,
pero abandonaron definitivamente la prestación de servicios no esenciales,
transfiriendo o admitiendo la prestación de estos por la actividad privada. El
abandono fundamentalmente se realizó bajo el criterio de los costos de su
prestación, los cuales al igual que en Latinoamérica, se constituían sobre una
serie de privilegios, ineficiencias, y sobredimensionamiento burocrático, cuyo
mantenimiento era imposible en el contexto de la crisis.
Es en este contexto donde comienza a
desarrollarse un nuevo modelo, cuyo contorno se van a ir delineando con el
tiempo, este modelo fue y es conocido como, el "Estado regulador".
Originalmente entre quienes promovieron
un nuevo modelo de gestión en el Estado podemos encontrar autores de la talla
de Gaspar Ariño Ortiz en España ("La idea liberal y la reforma del
Estado", "Economía y Estado. crisis y reforma del sector
público", "Principios de derecho público económico", entre
otros), y Juan Carlos Cassagne ("La intervención administrativa",
"La transformación del Estado", entre otros), Rodolfo Barra
["Ordenamiento jurídico y mercado (Derecho Público y Derecho
Privado)", ED 213-871] y Roberto Dromi ("Nuevo Estado. Nuevo
derecho"), entre otros en Argentina.
En estos países donde las
privatizaciones de los servicios públicos fueron medidas de urgencia, ingreso
con un viento arrasador la Teoría del Estado Regulador, que en su versión
norteamericana venía a reemplazar un modelo de relación con la sociedad que se
había instaurado dentro del Estado de bienestar, para ingresar en un sistema de
libre mercado, y que creo de alguna manera peyorativa los actores del mundo de
la política denominan "neoliberalismo".
En tal sentido, todo parece indicar que
la doctrina europea, encaminó el alcance y sentido del denominado Estado de
regulación en un sentido mucho más autóctono a las realidades y practicas
jurídicas propias del viejo continente. No puede de dejarse de reconocer el
aporte de la obra Derecho de la regulación de la economía dirigida por Santiago
Muñoz Machado, editado por Iustel en 10 tomos en 2009, donde la mayoría de los
estudiosos españoles profundizan sobre cada una de las áreas que el Estado se
fue desprendiendo con las privatizaciones. No menos importante, es la tarea de
profesores de las más importantes universidades alemanas en la obra colectiva
Derecho de la regulación (Regulierungsrecht), editado su primer tomo por Mohr
Siebeck, en 2010 y que en la actualidad lleva más de 13 tomos (12). Es difícil, concluir en un concepto
concreto de "Estado de regulación", la cuestión transita en
considerar que estamos frente a un nuevo sistema jurídico que incluye un
capítulo especial dentro del derecho administrativo (E. Schmidt-Assmann), o si,
por el contrario, estamos frente a nuevas técnicas para cumplir las misiones
previstas de la Administración. Así esta segunda opción parece ser la que
mayores seguidores dentro del derecho administrativo, en el marco de un sistema
jurídico donde los "derechos fundamentales" le imponen al Estado y a
la Administración pública una misión especial, pero que esta abandona en el
mayor de los casos la calidad de titular de la propiedad de la prestación de
los servicios que es cedida a los terceros, pero que a su vez, es garante de su
prestación conforme los intereses de la comunidad, reservando su poder para
establecer las reglas de prestación, cumplimiento y control del servicio. Las
ideas en definitiva del modelo de Estado regulador en su versión europea se
podrían reducir a: 1) la garantía de la prestación universal, adecuada y
suficiente, de los pertinentes servicios, en la medida en que la privatización
no libera al Estado de la responsabilidad sobre la procura existencial; 2) la paralela
generación y aseguramiento de la competencia en el sector de que se trate, que
es una consecuencia lógica e inevitable de la situación preexistente
(paradigmáticamente de monopolio u oligopolio) en el sector privatizado; 3) la
organización del sector y la garantía de la regularidad del servicio; no
perdiendo de vista que algunas de las actividades abandonadas por el Estado
conforme a sus características concretas podrán ser derivadas a un régimen de
mercado libre, mientras que otro grupo deberán ser controladas y reguladas
directamente por la administración estatal (13).
Por lo general, en su versión original,
se trató de institucionalizar una ideología dirigida a proponer una reforma de
los límites de la actuación administrativa directa, que se conoció
genéricamente como "la reforma del Estado". En la década de los '80 y
'90, el solo hecho de aseverar como política "la reforma del Estado",
conllevaba a aceptar la necesaria retracción de las actividades desempeñadas
por la Administración en todo aquello que sirva no solo para reducir los costos
operativos, sino también en la generación de un capital privado prestador de servicios
públicos. El fenómeno conocido como "reforma del Estado" tenía
implícita una actividad denominada "desregulación" entendida en un
doble sentido, eliminar, por un lado, los organismos que realizaban una
regulación o intervención económica, y por otra, eliminar todas aquellas normas
que no estén destinadas exclusivamente a mantener y desarrollar la libertad
económica, y por lo tanto mantener y generar aquellas destinadas a la
fiscalización, policía de servicios públicos y control del interés público.
El cúmulo de medidas destinadas en
primer término a preservar o garantizar en forma extrema el cumplimiento de las
reglas económicas del libre mercado, tenían que concluir con un nuevo modelo
estatal, alternativo al Estado de bienestar, que algunos denominaron
"Estado subsidiario", en donde la regla era que cualquier actividad
económica en principio era privada, y en el caso no poder o querer realizar,
entonces debía aparecer la actuación estatal. Recordemos que el Modelo de
Estado subsidiario, tiene al menos dos perspectivas, una desde la perspectiva
de la filosofía de la participación de los actores sociales, y otra, más
reciente relacionada a el principio que de alguna manera organiza la
distribución de los poderes públicos. Esta última perspectiva es la que surge
de las incorporaciones en los textos constitucionales del Principio de
Subsidiariedad o Subsidiaridad, como, por ejemplo, Alemania en su art. 23 en el
año 1992, de Portugal art. 7º, apart. 6º, entre otras, todas como consecuencia
de su incorporación en el art. e) del Tratado de Maastricht, y que tienen que
ver con el reconocimiento de un poder a las autoridades locales frente al de
las autoridades centrales (Stein, Torsten, "El principio de la
subsidiariedad en la en el derecho de la unión europea", Revista de
estudios políticos, nro. 90, 1995, p. 69).
Por otro lado, como dijimos existe un
alcance diferente del carácter subsidiario del poder estatal, enraizado en el
pensamiento de Santo Tomás, y que se incorporan a la Doctrina Social de la
Iglesia en las Encíclicas Rerum Novarum (1891) del Papa León XIII,
Cuadragessimo Anno (1931) del Papa Pío XI, Mater et Magistra (1961) de Juan
XXIII, Caritas in Veritate (2009) en Benedicto XVI, de donde surge
originalmente la necesidad de que las instancias superiores de las jerarquías
estatales debían respetar las actividad de los individuos y sociedades
familiares y así se entendía que la autoridad suprema del Estado tenía que
permitir resolver a las asociaciones inferiores los asuntos de menor
importancia de que ellas son capaces y se reserve para sí aquellos que son de
su exclusiva competencia y solo él puede llevar a cabo. Tal posicionamiento fue
dirigido a resaltar no tanto el aspecto negativo del principio (aquel que
prescribe la abstención del Estado) sino, por el contrario, su aspecto
positivo, es decir, la promoción de la intervención pública ahí donde exista la
necesidad de sostén y estímulo de la actividad e iniciativa de los particulares
y de las organizaciones por ellos constituidas, las cuales se encuentran en una
posición intermedia entre el Estado y el individuo (14). Es necesario recordar que este
posicionamiento fue adoptado en nuestro país, fundamentalmente por el peronismo
original, y quien se encarga de sistematizarlo no es otro que el gran jurista
católico Arturo Sampay, artífice fundamental de la Constitución de 1949 (15), y que puede leerse su
continuidad historia en la tesis de Rafael González Arzac (16). No obstante, con la denominada crisis
del Estado de bienestar, se comenzó a utilizar tal criterio, pero en su faz
negativa, es decir, afirmándose que el Estado debía abandonar todas aquellas
tareas que podían realizar los integrantes de la sociedad civil, confundiéndose
en definitiva con las tesis de los estados centrales que requerían un papel
social y económico mínimo del Estado, avalando indudablemente las políticas
privatizadoras de empresas y servicios públicos brindados por la organización
estatal.
Tal direccionamiento, fue
sistemáticamente aplicado por diferentes gobiernos latinoamericanos, en parte
por voluntad propia y en parte condicionado, por los préstamos necesarios para
mantener el nivel de gastos del Estado. La falta de un proceso
industrializador, y la dependencia de los estados del dinero ingresado por la
exportación de productos agropecuarios, ha llevado a mejorar solo la situación
de los sectores económicos beneficiados por los precios internacionales de
commodities (trigo, soja, petróleo, etc.).
Se advierte en aquellos estados que
pudieron sobrellevar la crisis de fines del siglo XX, un cambio de paradigma de
poder, así mientras se había consagrado hasta el momento un Estado que se
consideraba en una situación de superioridad frente a la sociedad que se
encontraba sometida totalmente a los designios del poder de las autoridades de
turno. Ahora comienza a aparecer un modelo o perfil estatal, donde este trata
de preservar los servicios estatales básicos y permite a la sociedad para que
por medio de sus instituciones privadas con fines económicos o no, la misión de
proveer bienes y servicios a los ciudadanos, pero ya no en el marco de una
extrema libertad, sino en un contexto regulatorio, que garantice el crecimiento
y desarrollo de los actores sociales. Más que esclarecedora es la palabra de
Muñoz Machado cuando dice: "Al Estado le interesa, en esta situación,
asegurar que estas prestaciones en beneficio de los ciudadanos se mantengan.
Pero ahora no las ofrece directamente. Las empresas, por su lado, soportan
imposiciones que no se limitan, como antes, a la evitación de comportamientos
no dañosos para el interés general sino, en positivo, prestaciones que son
irrenunciables para la distribución equitativa de los recursos disponibles y el
mantenimiento igualitario del nivel de bienestar alcanzado. El Estado cambia de
ser prestador y asegurador directo del funcionamiento y la calidad de los
servicios a la condición de garante (Gewahrlistungstaad), vigilante del
comportamiento de los mercados para que los operadores respeten la competencia
y las regulaciones públicas establecidas en normas, programas o directivas de
actuación formuladas por los poderes públicos competentes para asegurar la
salvaguardia de los intereses generales y el cumplimiento, en su caso, de las
misiones de servicio público que se le confíen" (17).
El Estado se despoja de aquellas
actividades realizadas en forma monopólicas (telecomunicaciones, ferrocarriles,
transporte, energía, etc.), y estas son realizadas por el capital privado en
condiciones de competencia, y precisamente el papel de la Administración se
destaca en crear las condiciones para que todos aquellos que pretendan entrar
al mercado de prestaciones puedan hacerlo, garantizando la calidad de los
servicios y la eficiente prestación, evitando los monopolios que en definitiva
tenderán a adueñarse del mercado perjudicando los interés de la comunidad más
tarde.
Esta actividad regulatoria se advierte
que, si bien responde a las formas jurídicas propias del Estado de derecho,
incorpora nuevas formas de toma de decisiones, donde la participación ciudadana
condiciona el ejercicio del poder participando de en formas directas o
indirectas, dándole también una mayor legitimidad a decisiones críticas. En tal
sentido pasa a tener un papel trascendente la información, pues aquellas
actividades que eran resueltas en los oscuros despachos de los burócratas de
turno, pasan a ser parte de un debate social que permite en definitiva la toma
de decisiones de una forma más horizontal, este tipo de casos pueden advertirse
en la aprobación y modificación de planes urbanos, donde con un tiempo de
anticipación de conocer las zonas que serán beneficiadas con los servicios
básicos y por lo tanto, evitan la especulación de la inversión en estructuras
habitacionales.
Un fenómeno en parte moderno se está
dando en lo que se ha denominado la autorregulación, que consiste en
reglamentaciones estatutarias originadas en el sector privado con valor
normativo reconocido por las autoridades estatales. Se dan por un lado en
aquellas actividades transferidas al sector privado, donde la administración
admite la regulación de ciertos aspectos del mercado, mediante el consenso de
los operadores o mediante la aplicación de mejores prácticas para el futuro. En
este sentido se ha dado el caso de instituciones privadas donde los prestadores
del servicio acuerdan reglas con las organizaciones de ciudadanos que
representan a los usuarios, o incluso cede a estos últimos la determinación de
controles de calidad de la prestación del servicio, conforme a las reglas ya
impuestas por la Administración y aceptadas por los prestadores en el marco de
su contratación.
Indudablemente estos cambios tienen una
mayor eficiencia y operatividad, en aquellas sociedades donde existen
organizaciones sociales sin fines de lucro que tienen como objetivo principal
el bienestar de los miembros de la comunidad, y poseen métodos de adopción de
medidas que son transparentes y objetivos.
Un ejemplo claro de caso donde se dan
normas originadas en los sectores no gubernamentales es fácilmente visible en
muchos artículos de consumo cotidiano, y responde al cumplimiento de los
generadores de bienes y servicios de normas de calidad, conocidas como ISO.
Después de la primera guerra mundial en diferentes países se dieron
instituciones encargadas de evaluar los procedimientos de calidad en diferentes
ámbitos de producción, unificándose las instituciones en 1947 en Londres en una
sola, la International Organization for Standardization (Organización
Internacional de Normalización) comúnmente denominadas ISO, con sede central en
Ginebra. Aunque no tienen las consecuencias propias de las normas del sistema
jurídico vigente de los estados, todo sabemos que el cumplimiento de las normas
ISO son una garantía de calidad, y así es considerado su valor por quienes son
los usuarios de los bienes y servicios.
Como se dijo precedentemente, es un
grave error de diagnóstico aplicar las mismas prácticas utilizadas en Europa en
el marco de la crisis del Estado de bienestar clásico a la crisis en América
Latina porque, aunque en ambos esquemas se produce una crisis económica que
golpea fuertemente al Estado. En América Latina, no existe un parque industrial
que revitalizar o un servicio público que debe hacerse más eficiente, sino por
el contrario, existe una burocracia estatal muy permeable a la corrupción,
bajos niveles de educación fundamentalmente la técnica, falta o deficiencias en
servicios básicos como cloacas o agua potable, rutas deficientes, etc. En este
contexto, debe recrearse no solo un Estado que pueda brindar los servicios
necesarios dejando de lado sus diferencias ideológicas, sino un aporte del
capital privado despejados de excesos en los beneficios, la tarea seguramente
parte de las agendas del siglo XXI, si es que al menos la idea es la de seguir
participando de una sociedad donde los valores principales son la libertad y la
igualdad dentro de los márgenes del Estado de derecho. Desde otra perspectiva,
es altamente probable que la crisis de fines del siglo XX golpeara a los
Estados en diferentes formas y esto se funda por sus propias estructuras
económicos y sociales, y por lo pronto, las respuestas para superar el grave
impacto son también particulares para el caso. En razón de ello, es fácilmente
observable que la crisis europea no tiene la profundidad con la que se muestra
en América Latina, y esta última no tiene la capacidad de reacción que aquella
frente a las circunstancias de la época. Con ello queremos decir que el modelo
europeo de Estado regulador puede tener cierta vigencia en América Latina, pero
seguramente no será suficiente para poder convivir con los problemas de este
tiempo.
Finalmente, deberíamos revisar los
objetivos previstos por muchas leyes y decisiones judiciales, que fundadas en
la perspectivas propias de países fundamentalmente europeos que intentan
mantener las condiciones propias de un modelo de Estado de bienestar en crisis,
pero que en definitiva se encuentran en instancias superiores de modelos de
distribución capitalista, no perciben que nos encontramos en una parte de la tierra
latinoamericana que nunca pudo llegar a las condiciones propias de lo que se
entendía o se entiende como Estado de bienestar en la Europa de la posguerra.
Indudablemente, el acceso al agua como el acceso a la educación superior son
derechos que podemos exponer en leyes y constituciones, pero difícilmente sean
susceptibles de ser ejercidos por verdaderas comunidades que se asientan en
terrenos alejados, donde la infraestructura mínima no tiene previsto el
abastecimiento sino es a muy largo plazo. Así es, los modelos de gestión
basados en la redistribución de la riqueza generada por los impuestos a la
exportación de productos estrictamente agrícolas, no tiene grado de relación
con la distribución de las ganancias producidas por una industria que constantemente
se va renovando y generando nuevas formas de generación de riquezas. Tal
situación en la Argentina es fácilmente observable, pues un año de malas
cosechas pone en riesgo una gestión presidencial, y dos cosechas, el sistema
institucional. Y para evitar tales situaciones los gobiernos recurren a
empréstitos internacionales, que no hacen sino empeorar el punto de partida y
alejar soluciones circunstanciales y de fondo. No es menos importante, que el
jurista debe proponer nuevos instrumentos o contenidos de ellos, destinados a
buscar soluciones a situaciones concretas que nacieron al margen de la ley,
pero que con el tiempo se consolidaron como una situación típica, lo cual se
puede ver en toda Latinoamérica donde las familias se instalan en tierras fiscales
o privadas, realizando viviendas muy precarias y en lugares sin servicios
públicos básicos, o lo que algunas veces es peor, se instalan en ámbitos
prohibidos para la residencia humana. Y en la misma línea de pensamiento, es
necesario elaborar regímenes que le den seguridad y transparencia a aquellos
ciudadanos que sobreviven en la crisis dentro de los sectores productivos
denominados "economía social", que en términos generales se
encuentran dentro de la informalidad del sistema, con los perjuicios no solo
personales sino también sociales al ser invisibilizados como miembros de la
economía productiva dentro del sistema general.
X. Derecho administrativo y derecho
administrativo global
El siglo XXI comienza con fenómenos que
poco a poco van cambiando la práctica y ejercicio del poder, tal cual era
considerado en el siglo XX. Aquello que originalmente dio lugar a los Estados,
y el fenómeno normativo intraestatal, ya había cambiado y aparecían no solo las
relaciones entre estados, sino que incluso se dieron lugar a nuevos entes
diferentes de sus integrantes tale como ONU o Unión Económica Europea, para
luego empresas privadas asentadas en diferentes estados y organismos integrados
por asociaciones de estados y empresas, la interacción de los diversos sujetos
parece superar la usual dicotomía entre derechos locales y derecho
internacional, uno de las respuestas a esta problemática resulta el derecho
administrativo global.
El denominado "derecho
administrativo global" surge de los ámbitos académicos con sistemas
normativos muy diferentes, pero contestes a la problemática de estos nuevos
tiempos. Así es, este movimiento científico en desarrollo tiene dos vertientes
conocidas, por un lado, los trabajos de investigación de Richard B. Stewart y
Benedict Kingsbury, especialistas el primero en derecho administrativo y el
segundo en derecho internacional, realizados en la Universidad de Nueva York (18) y, por otro lado, los
estudios de Sabino Cassese en Italia (19).
El derecho administrativo global aparece
como un ámbito jurídico que se desarrolla dentro de las siguientes coordenadas,
donde se debate no solo el concepto de derecho, así como las fuentes propias, y
son: 1) la idea de una gobernanza global, propia de un nuevo paradigma
superador de la noción tradicional de gobierno nacional y del derecho
internacional; 2) el espacio no es territorial, sino que por el contrario surge
dentro de la interconexión jurídica que se da entre estados y organizaciones
que se sitúan en el plano de la gobernanza, donde no confluyen relaciones de
jerarquías sino de consensos y de generación de conocimientos técnicos y
experto; 3) implantación, ajuste y evolución de toda una serie de mecanismos e
instrumentos para asegurar la rendición de cuentas cuando adoptan decisiones,
aprueban normas o estándares antes los afectados por aquellas; 4) el contenido
del derecho administrativo global se resuelve esencialmente no en el ámbito de
las normas sustantivas sino fundamentalmente en los mecanismos procedimentales
proyectados sobre procesos decisorios: transparencia, publicación, motivación y
control.
Este nuevo ámbito de estudio del derecho
administrativo abandona el paradigma original de una vinculación de la
actividad de la función administrativo dentro de las fronteras de un Estado
nacional y provincial, pues los efectos y consecuencias se producen más allá de
lo que fue la intención original. Como fenómeno que se produce dentro de la
vinculación de las personas en el contexto de este nuevo mundo intercomunicado,
excede las previsiones del derecho internacional, y es un capítulo que tiene
seguramente contornos propios y donde se pondrá a prueba, si los actuales
institutos del derecho administrativo tienen capacidad para explicarlo y
resolverlo.
(*) Profesor
adjunto de Derecho Administrativo, Facultad de Derecho, UNMDP.
(1) BOBBIO,
Norberto, "Igualdad y libertad", Paidós, p. 114.
(2) En
"Teoría del Estado" de 1934 y traducido por Fondo de Cultura en 1942.
(3) Constitución
de Alemania, art. 20. La República Federal de Alemania es un Estado federal
democrático y social.
(4) Constitución
de Colombia, art. 1º— Colombia es un Estado social de derecho organizado en
forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto
de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del interés general.
(5) GARCÍA
PELAYO, Manuel, "Estado legal y Estado constitucional de derecho",
Rev. De la Facultad de Cs. Jurídicas y Políticas, nro. 82, Universidad Central
de Venezuela, Caracas, 1991; FERRAJOLI, Luigi, "El derecho como sistema de
garantías", Jueces para la democracia, nro. 16-17, 1992.
(6) MOU, Antonio,
"El discurso sobre la crisis de gobernabilidad de las democracias
capitalistas avanzadas: una revisión del informe de la 'comisión trilateral'
(1975-2010)", Question, vol. 1, nro. 27, UNLP, 2010.
(7) MARÍA
SERRANO, Josep F., "El 'Consenso de Washington' ¿Paradigma Económico del
Capitalismo Triunfante?", Revista Fomento Social, vol. 217, Universidad de
Loyola Andalucía, 2000, ps. 29-45.
(8) CESARIN,
Sergio, "China y América Latina: auge y caída del Consenso de Beijing y el
Consenso de Washington", CLACSO, Buenos Aires, octubre de 2007.
(9) MONEDERO,
Juan C., "El programa de máximos del neoliberalismo: el informe a la
Trilateral de 1975", Sociología histórica. Revista histórica acerca de la
dimensión histórica de los fenómenos sociales, nro. 1, Universidad de Murcia,
2012.
(10) GARAY,
Raziel H., "Conceptualización del término gobernanza y su vinculación con
la Administración Pública", Rev. Electrónica del Centro de Estudios en
Administración Pública de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, nro.
18, UNAM, México, 2014).
(11) POLLITT, Ch.
- BOUCKAERT, G., "La reforma de la gestión pública consiste en cambios
deliberados en las estructuras y los procesos de las organizaciones del sector
público con el objetivo de que funcionen mejor".
(12) ESTEVE
PARDO, José, "La recepción en la Europa continental del derecho de la
regulación de la economía (Regulierungsrecht. La sistemática de la doctrina
alemana y sus sustanciales analogías con la recepción doctrinal en España.
Crónica de libros)", Revista de Administración Pública, nro. 183, Madrid,
septiembre-diciembre 2010, ps. 295-307.
(13) PAREJO
ALFONSO, Luciano, "La nueva función pública de regulación", en PAREJO
ALFONSO, L. - VIDA FERNÁNDEZ, J. (eds.), Los retos del Estado y la
Administración en el siglo XXI, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2017, t. II, ps.
1493-1560, p. 1382.
(14) LOO
GUTIÉRREZ, Martin, "La disciplina constitucional del principio de
subsiariedad en Italia y Chile", Rev. De Derecho de la Pontificia
Universidad Católica de Valparaíso, 2do. semestre 2009, ps. 391 y ss.
(15) SEGOVIA,
Juan F., "El peronismo y la constitución de 1949 en la crisis de
legitimidad argentina", Anales de la Academia Nacional de Ciencias Morales
y Políticas, t. XXXII, ps. 1-48.
(16) GONZÁLEZ
ARZAC, Rafael M., "Planificación económica imperativa, empresa, principio
de subsidiariedad y disagreement on fundamentals", Rev. de Derecho
Administrativo, nro. 14, Plus Ultra, 1976, ps. 33 y ss.
(17) MUÑOZ
MACHADO, Antonio, "Tratado de derecho administrativo y derecho público
general", Ministerio de la Presidencia de España, 2015, 4ª ed., t. XIV,
ps. 25 y ss.
(18) STEWART,
Richard B. - KINGSBURY, Benedict, "Hacia el derecho administrativo. Fundamentación,
principios y ámbito de aplicación", Global Law Press, 2016.
(19) CASSESE,
Sabino, "La globalización jurídica", Marcial Pons-INAP, 2006.