Buenos Aires,
septiembre 30 de 2003
Vistos los autos: “El Rincón de los
Artistas c/Htal. Nacional Profesor Alejandro Posadas s/ordinario”
Considerando:
I. Que la C. Fed. San Martín, sala
1ª, confirmó, con costas, la sentencia de 1ª instancia que había rechazado la
demanda entablada por El Rincón de los Artistas SRL. contra el Hospital
Nacional Posadas y admitido la acción de lesividad incoada por este último
contra la empresa mencionada, declarando la nulidad de las resoluciones 1377/91
y 161/92, ambas del director interino del hospital (fs. 712/717).
Contra ese pronunciamiento, El
Rincón de los Artistas SRL. interpuso recurso ordinario de apelación (fs.
722/725), que fue concedido a fs. 726. El memorial obra a fs. 765/781 y su
contestación, a fs. 787/792.
II. Que el recurso ordinario es
formalmente admisibles toda vez que han sido deducidos contra una sentencia
definitiva, recaída en una causa en que la Nación es parte, y el valor cuestionado supera el
mínimo establecido por el art. 24, inc. 6 del decreto ley
1285/58 y sus modificaciones, y la resolución de esta Corte 1360/91 .
III. Que el director interino del
Hospital Posadas aprobó la licitación pública 150/89, realizada con el objeto
de contratar el servicio de comedor y cafetería del hospital, así como la
adjudicación por un año a favor de El Rincón de los Artistas SRL. a cambio del
pago de un canon (fs. 7/8).
Años más tarde, llamó a nueva
licitación pública 28/92 para la concesión del mismo servicio por medio del
"sistema de anticresis". De acuerdo a lo establecido en el pliego de
condiciones generales, el adjudicatario debía ejecutar la construcción de un
local para aquel objeto que quedaría "a favor" del hospital una vez
concluido el contrato (fs. 8 expte. adm. 2020-0177001516/93-8 y manifestaciones
del recurrente a fs. 778 vta./779).
A raíz de este llamado, el contrato
inicial fue prorrogado por resolución 1377/91, del mismo funcionario, en cuya
motivación se expresó que la finalidad de la prórroga consistía en que se
continuara prestando el servicio en el tiempo que transcurriría entre el
llamado a licitación 28/92 y la finalización de la obra que debía ejecutar el
adjudicatario de aquélla (fs. 9 de esta causa y 32 del expte. adm.
2020-0177001671/93-3).
Posteriormente, la licitación 28/92
fu e aprobada juntamente con la adjudicación a favor de la actora por quince
años a partir de la firma del contrato respectivo, prorrogable por cinco años
más (resolución 161/92 del director interino del hospital, fs. 10/11 de esta
causa y 119/120 del expte. adm. 2020-0177001516/93-8).
IV. Que, ante la demora en firmar
el contrato respectivo, el 21/7/1993 la actora envió a la demandada una carta
documento en la que la intimaba para que en cinco días hábiles procediera a
proponer escribano "a los fines de la constitución del derecho real de
anticresis" conforme licitación pública 28/92 cuyos términos fueron
rechazados por el hospital (fs. 59/60 del expte. adm. 2020-0177001671/93- 3).
V. Que, en ese estado de cosas, el
5/10/1993 la
Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de
Salud y Acción Social emitió un dictamen en el que enumeró diversas
irregularidades en la licitación 28/92 y, en consecuencia, sugirió a la
intervención en el hospital que realizara un nuevo acto licitatorio para la concesión
del comedor y la cafetería. Con respecto a la resolución 1377/91, el órgano de
asesoramiento jurídico opinó que correspondía ejercer la acción de lesividad
(conf. art. 17 ley 19549) (fs. 66/69 del expte. adm.
2020-0177001671/93-3).
VI. Que posteriormente, el
interventor en el hospital dictó la resolución 101/94, por la que dejó sin
efecto la licitación pública 28/92, conforme a lo dispuesto en el inc. 77 del decreto 5720/72, intimó a la ex concesionaria para que en
sesenta días desocupara el local, de acuerdo a lo estipulado en la cláusula 90
del contrato suscripto entre las partes el 17/11/1989 y autorizó a efectuar un
nuevo llamado a licitación pública para la concesión del servicio de comedor y
cafetería (fs. 14/15 de esta causa y 72/73 del expte. adm.
2020-0177001671/93-3). Contra esa decisión, la actora interpuso recurso de
reconsideración (fs. 22/32), que fue rechazado (fs. 33/34), al igual que el
recurso jerárquico implícito en el anterior (resolución 218/95 del
Ministro de Salud y Acción Social, fs. 157/159).
VII. Que El Rincón de los Artistas
SRL. inició demanda contra el Hospital Nacional Profesor Alejandro Posadas a
fin de que se declarara la nulidad de la resolución 101/94 y, en consecuencia,
se mantuviera vigente la licitación pública 28/92 en la que había resultado
adjudicataria, así como para que se dejara sin efecto la intimación a desalojar
el local en el que desarrollaba sus actividades y la autorización para el
llamado a nueva licitación (fs. 130/149). Más tarde, amplió demanda impugnando
la desestimación del recurso jerárquico (fs. 163/164, expte. 35485).
Por su parte, el Hospital Posadas
interpuso acción de lesividad a fin de obtener la declaración de nulidad de las
resoluciones 1377/91 y 161/92 (expte. 51.200).
VIII. Que el 19/1/1995 -una vez
entablada la demanda por la empresa- el interventor en el hospital dictó la
resolución 74/95 por la que declaró la nulidad absoluta de las resoluciones
1377/91 y 161/92, conforme al art. 17 de la ley 19549. Fundó
su decisión en que el llamado a licitación pública 28/92 estaba afectado de
nulidad absoluta, que no había sido perfeccionado el contrato correspondiente y
que al quedar sin efecto la licitación referida la resolución 1377/91 -por la
que se había prorrogado el contrato inicial hasta que finalizara la obra
mencionada en la citada licitación- quedaba sin causa, motivación y finalidad,
por lo que no constituía fuente de derechos y obligaciones (fs. 210/ 211).
El 9 de octubre del mismo año el
citado funcionario remitió a la actora una carta documento en la que le
comunicó que, vencido el plazo establecido en las resoluciones 101/94 y 218/95,
el 13 de octubre siguiente se procedería a labrar acta de recepción del local
de comedor y cafetería conforme a las condiciones establecidas en la cláusula
90 del contrato de concesión del 17/11/1989 (fs. 176). La carta fue rechazada
por la actora (fs. 177/178) quien, ante esta situación, solicitó el dictado de
una medida cautelar que fue concedida (fs. 195), por lo que permaneció en la
prestación del servicio.
IX. Que el juez de 1ª instancia
hizo lugar a la acción de lesividad y rechazó la demanda interpuesta por la
aquí recurrente (fs. 500/519), decisión que fue confirmada por la cámara.
X. Que el a quo sostuvo que el
Hospital Posadas se hallaba regido por la ley 19337 , en la que se estipulan
las facultades del ente y su director. Agregó que del texto completo de esta
norma y del decreto 5720/72 (régimen de contrataciones con
el Estado) no se desprendía la facultad de otorgar licitaciones bajo el
"sistema de anticresis". Por tal razón, el director del hospital
carecía de competencia para obrar como lo hizo, por lo cual el llamado a
licitación estuvo viciado en aquel elemento y fue nulo en los términos de los
arts. 7, inc. a , y 14, inc. b , de la ley 19549.
Consideró que era abstracto tratar
los agravios de la empresa referentes a la supuesta "accesoriedad"
del derecho real de anticresis que se iba a constituir, al que aquélla había
"renunciado". Expresó que aun en la hipótesis de que el llamado a
licitación bajo el sistema de anticresis hubiera resultado válido, igualmente
no se había cumplido la normativa que exigía dar intervención a la Secretaría de Hacienda
en toda medida de gobierno que implicara la celebración, ya sea a título
oneroso o gratuito, de actos de constitución, transferencia, modificación o
extinción de derechos reales o personales (decreto 2045/80, art. 1 inc. b ).
También entendió la cámara que era
procedente la acción de lesividad pues, al haberse generado derechos subjetivos
que se estaban cumpliendo, la administración se había visto obligada a
interponer aquélla, conforme a lo ordenado en el art. 17 de
la ley 19549.
XI. Que la empresa fundó sus
recursos ordinarios de apelación ante esta Corte en agravios que pueden
resumirse así: a) la sentencia es autocontradictoria, porque si las
resoluciones 1377/91 y 161/92, que eran nulas de nulidad absoluta, generaron
derechos subjetivos que se estaban cumpliendo y por ello resultó necesaria la
iniciación de la acción de lesividad respectiva, no procedía el rechazo de la
demanda entablada por su parte contra la resolución 101/94 que pretendió
afectar por disposición de la administración dichos derechos subjetivos. Si,
por el contrario, no se estaban afectando derechos subjetivos, debió confirmarse
la resolución 161/92 y rechazarse la demanda entablada por El Rincón de los
Artistas SRL., y declarar improcedente la acción de lesividad; b) el director
del hospital que podía, conforme a la ley 19337, enajenar inmuebles, también
podía darlos en garantía mediante anticresis. Además -señaló- los contratos
administrativos se rigen por sus leyes especiales, por lo que no correspondía
aplicar -como lo hizo la cámara- el art. 7 de la ley 19549
para ponderar su validez; c) el hospital era un ente descentralizado y, en
consecuencia, le resultaba "optativo" dar intervención a la Secretaría de Hacienda
si sus autoridades decidían enajenar inmuebles (conf. arts. 7 del
decreto 2045/80 y 6 de la ley 22423); d) no era abstracto
abrir juicio acerca de si la cláusula por la que se pretendía derecho de
anticresis era accesoria pues, si se consideraba que el llamado a licitación
fue nulo por haberse efectuado mediante ese "sistema", la invalidez
de la cláusula respectiva era irrelevante a la luz de lo dispuesto en el art.
16 de la ley 19549. Por otra parte -agregó- el a quo nada
dijo acerca de la "renuncia" formulada por su parte a la garantía de
anticresis; e) la Cámara
no fundó la declaración de nulidad de la resolución 1377/91.
XII. Que -tal como lo decidió el a
quo- el llamado a licitación pública 28/92 fue inválido y en consecuencia
ilegítima la resolución 161/92 por la que se adjudicó aquélla.
Ello es así si se atiende al objeto
de la licitación pública mencionada, es decir, el otorgamiento de la concesión
del servicio de comedor y cafetería con el encargo de la construcción de una
obra para la prestación de ese servicio mediante el sistema de anticresis,
encargo que no podía ser realizado por el citado funcionario, que sólo contaba
con las facultades enumeradas en los arts. 4 y 5 o de la ley 19337.
XIII. Que en efecto, si bien de
esas disposiciones surgía su competencia para disponer de bienes inmuebles -por
lo que, en forma implícita, se derivaba su competencia para constituir derechos
reales sobre ellos- aquélla debía ejercerse con ajuste a las disposiciones
pertinentes (art. 4 inc. a de la ley 19337).
De acuerdo con los reseñados
términos de la ley, el llamado a licitación y, consecuentemente, la resolución
161/92, no se sujetaron a las referidas disposiciones y adolecieron de vicios
en la competencia y el procedimiento, debido a que para la constitución del
derecho real citado se requería, conforme a la reglamentación del art. 51 de la ley de contabilidad pública, aprobada por el decreto
2045/80, la intervención obligatoria de la Administración General
de Inmuebles Fiscales. La misma norma disponía específicamente que la
administración a cargo de los organismos usuarios se limitaba al uso y
mantenimiento de los inmuebles afectados a su servicio, y se prohibían los actos
de disposición al señalar que debían abstenerse de celebrar o propiciar actos
que implicaran la transferencia de su uso o propiedad a otras entidades
públicas o a particulares (art. 3 ), lo que significaba otro
óbice al intento de constituir el derecho real cit..
XIV. Que resulta totalmente
improcedente la aplicación al caso del art. 7 del mismo
decreto, alegado por la actora para fundar la competencia del director del
hospital para constituir anticresis, pues esa norma se refería exclusivamente a
la venta, transferencia o disposición de bienes inmuebles devenidos
innecesarios, en los términos del art. 3 del decreto
3660/61, al solo efecto de encomendar su venta a la Secretaría de Hacienda
-Administración General de Inmuebles Fiscales.
Es también descartable la
aplicación del art. 6 de la ley 22423 invocada por la
demandante con el mismo objeto, que resulta ajena al caso pues se refiere a la
venta de inmuebles del dominio privado del Estado que no sean necesarios para
el cumplimiento de sus funciones.
XV. Que sentado lo expuesto, cabe
recordar la jurisprudencia de esta Corte conforme a la cual los contratos
públicos están sujetos a formalidades preestablecidas y contenidos impuestos
por normas que prevalecen sobre lo dispuesto en los pliegos, lo cual desplaza
la plena vigencia de la regla de la autonomía de la voluntad de las partes
(conf. Fallos 316:3157). El ente licitante no pudo así, en
las bases del llamado a licitación 28/92, insertar cláusulas que no respetaban
las disposiciones vigentes en materia de administración y disposición de bienes
estatales.
XVI. Que en el sub examine, la
omisión de cumplir con las formalidades reseñadas deriva en la nulidad absoluta
de los actos de llamado a la licitación 28/92 y de adjudicación de esta última
por la resolución 161/92, por lo que se extingue también la resolución 1377/91
que se dictó en el marco del llamado a licitación referido.
XVII. Que, a diferencia de lo
sostenido por la recurrente, resulta adecuado aplicar, para el examen de la
validez de los actos relacionados con contratos administrativos, las
disposiciones de la ley 19549 . En efecto, de acuerdo a lo
establecido en el último párr. del art. 7 de dicha ley
(texto anterior a la reforma por el decreto 1023/01), los
contratos administrativos se regían por sus leyes especiales y en forma
analógica por las disposiciones del título III de la ley, referente al régimen
del acto administrativo.
En ese contexto, la inexistencia de
regulaciones especiales referentes a los contratos sobre las materias regidas
en el citado título llevaba a que aquéllos debieran considerarse regulados por
la misma normativa aplicable a los actos administrativos, razón por la cual
resulta jurídicamente irreprochable el examen de los recaudos de validez de los
actos impugnados que la cámara efectuó a la luz de las disposiciones contenidas
en la ley 19549.
XVIII. Que deben rechazarse las
quejas de la apelante en cuanto a que la cámara no trató sus agravios relativos
a la invocada "accesoriedad" de la cláusula sobre constitución de
anticresis contenida en el llamado a licitación, pues si bien el a quo
consideró que era abstracto pronunciarse sobre el punto en atención a la
declarada ilegitimidad del llamado, de todos modos evaluó la validez de la
cláusula respectiva.
XIX. Que, por otra parte, no
resulta reprobable que el a quo no haya considerado la "renuncia" que
la recurrente efectuó respecto de la "garantía de anticresis"
(capítulos 15 de la demanda y 14 de la expresión de agravios ante la cámara),
ya que esa renuncia era jurídicamente irrelevante, pues fue formulada por
quien, como la actora, no era titular del derecho respectivo, e inadmisible ya
que los pliegos de condiciones generales revisten condición de reglamentos
(Fallos 316:3157), razón por la cual el particular que participa en la
licitación carece de la facultad de sustraerse a la aplicación de alguna de sus
disposiciones.
XX. Que cabe señalar, finalmente,
que los agravios referentes a la supuesta autocontradicción de la sentencia
apelada se desvanecen si se advierte que, en atención a lo dispuesto en el art.
17 de la ley 19549, no era imperativo para el hospital
iniciar la acción de lesividad que tramitó en el sub lite para obtener la
declaración de nulidad de la resolución 161/92, que podía ser válidamente
revocada en sede administrativa pues no había generado derechos subjetivos que
se estuvieran cumpliendo (art. 17 de la ley 19549).
Ello surge, en primer lugar, de la
propia conducta de la actora que, como se señaló, envió una carta documento al
hospital intimando a que se perfeccionara el contrato correspondiente.
En este sentido, la empresa destacó
que "si la obra no se ha realizado aún, ello no ha sido por una cuestión
propia de mi representada. Antes bien, ha sido "El Rincón de los Artistas
SRL." en su carácter de adjudicatario de la licitación 28/92 el que intimó
a ese hospital, mediante su carta documento 0331 del 21/7/93 a cumplir con la
concesión adjudicada, requiriendo la designación de escribano a los fines de la
constitución del derecho real de anticresis y la firma del contrato
respectivo"; asimismo se refirió a la omisión de entrega del terreno para
construir la obra que debía ejecutarse conforme a los términos de esa
licitación (fs. 141). De las declaraciones obrantes en la causa surge también
que no se construyó obra alguna (fs. 368 vta., pregunta 40, 369 vta., pregunta
60, 371, pregunta 90). Por su parte, en la nota del 20/7/1993, dirigida por el
hospital a la
Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de
Salud y Acción Social, se expresó que la firma del contrato había sido sus
pendida "dado el complejo sistema de licitación y los frustrados intentos
de transferencia a jurisdicción provincial de (ese) nosocomio" (fs. 37).
Por su parte, la resolución 1377/91
que prorrogaba el contrato con base en los términos de una licitación cuyas
bases eran contrarias a la ley, debía extinguirse por lógica implicancia, ya
que, al quedar sin efecto aquélla, carecía de causa y finalidad, y también
podía ser válidamente revocada pues, como lo ha resuelto esta Corte, las
excepciones a la regla de la estabilidad en sede administrativa del acto
regular previstas en el art. 18 de la ley 19549 -entre
ellas, el conocimiento del vicio por el interesado, en el caso, el vicio en la
competencia y el procedimiento- son igualmente aplicables al supuesto
contemplado en el art. 17 , parte 1ª, pues de lo contrario
el acto nulo de nulidad absoluta gozaría de mayor estabilidad que el regular
(Fallos 321:169 ). En esas condiciones, se torna también
irrelevante el agravio según el cual la cámara no fundó la declaración de
nulidad de la resolución 1377/91.
Por ello, se declaran procedentes
los recursos ordinarios de El Rincón de los Artistas SRL y se confirma la
sentencia apelada. Con costas (art. 68 CPCCN). Notifíquese
y, oportunamente, devuélvanse los autos.- Augusto C. Belluscio.- Enrique S.
Petracchi.- Eduardo Moliné O'Connor.- Antonio Boggiano.- Guillermo A. F.
López.- Adolfo R. Vázquez.- Juan C. Maqueda.- Según su voto: Carlos S. Fayt.
VOTO DEL DR. FAYT:
Considerando:
I. Que contra la sentencia de la C. Fed. San Martín, sala
1ª dictada en las actuaciones acumuladas, que confirmó la de 1ª instancia que
había rechazado la demanda entablada por El Rincón de los Artistas SRL contra
el Hospital Nacional Posadas y admitido la acción de lesividad incoada por este
último contra la empresa mencionada, declarando la nulidad de las resoluciones
1377/91 y 161/92, ambas del director interino del hospital (fs. 712/718), El
Rincón de los Artistas SRL. interpuso recurso ordinario de apelación (fs. 722/725),
concedido a fs. 726. El memorial obra a fs. 765/781 y su contestación a fs.
787/792.
II. Que el recurso ordinario es
formalmente admisible toda vez que ha sido deducido contra una sentencia
definitiva, recaída en una causa en la que la Nación es parte, y el valor cuestionado supera el
mínimo establecido por al art. 24, inc. 6 del decreto ley
1285/58 y sus modificaciones, y la resolución de esta Corte 1360/91 .
III. Que el a quo sostuvo que de
las constancias de la causa surgía que el Hospital Nacional Alejandro Posadas
habría llamado a licitación pública 28/92 para la concesión de comedor y
cafetería por medio del sistema de anticresis; que por resolución 2377/91 se
dispuso la prórroga del contrato aprobado por resolución 345/89 y 1121/90 hasta
que finalizara la obra mencionada en la citada licitación; que mediante
resolución 161/92 se aprobó la licitación 28/92 y se le adjudicó a El Rincón de
los Artistas SRL., y que por resolución 101/94 se dejó sin efecto dicha
licitación (fs. 88 del expte. 2020- 0177001671/93-3).
Agregó que a la luz de lo dispuesto
por la ley 19337 , el Hospital Nacional Posadas es un ente
descentralizado, persona jurídica capaz de adquirir derechos y contraer
obligaciones, enajenar bienes muebles e inmuebles de toda clase con ajuste a
las disposiciones pertinentes cuya conducción está a cargo de un director (art.
4, inc. 1 ).
Tras caracterizar a la
descentralización administrativa sobre la base de que importa la distribución
de las competencias públicas entre múltiples entidades administrativas
independientes del poder central con personalidad jurídica propia y con un
ámbito de competencia exclusiva, entendió que, de acuerdo al texto completo de
la ley citada y el decreto 5720/72 (régimen de
contrataciones del Estado) no existía en el caso la facultad de otorgar
licitaciones bajo el sistema de anticresis. Indicó que en el campo del derecho
público la competencia -que es una carga- supone un texto, motivo por el cual
no cabe extender el principio de libertad o capacidad en el derecho privado a
los órganos públicos; el postulado según
el cual "todo lo no prohibido
está permitido" (art. 19 CN.) no se extiende a la
actuación del Estado que se rige, en cambio, por el principio de legalidad.
Sobre esa base restó relevancia al
agravio de El Rincón de los Artistas SRL. en cuanto a que el Hospital Posadas
fuera un ente autárquico, pues la autarquía no implica independencia, sino mera
facultad de autoadministración, pero de acuerdo a una norma establecida por una
autoridad superior.
De allí que entendió que la
circunstancia de que el hospital pueda o no celebrar determinados actos, no se
relacionaba con el hecho de que fuera un ente autárquico, sino con que hubiera
una norma que expresamente lo autorizara a ello.
Sostuvo que el llamado a licitación
es un acto administrativo -declaración unilateral dictada en ejercicio de la
función administrativa productora de efectos jurídicos individuales y directos-
por lo cual resultan de aplicación las disposiciones de la ley de
procedimientos administrativos en cuanto establecen el régimen jurídico de los
actos administrativos en sus caracteres, elementos, vicios y nulidades.
Entendió que en el procedimiento
licitatorio existe vicio en la competencia, cuando el acto administrativo
separable emana de órgano incompetente por ausencia de atribuciones que, en
forma expresa o razonablemente implícita, confieren la Constitución Nacional
, la
Constituciones provinciales., los tratados, las leyes y los
reglamentos. Su determinación exigía, en el caso, comprobar la existencia de
habilitación legal para celebrar el acto administrativo de adjudicación. El
órgano era entonces incompetente -en razón de la materia- para llamar a
licitación pública bajo el derecho real de anticresis, por lo que al faltar uno
de los elementos esenciales del acto administrativo, el llamado a licitación
deviene nulo de nulidad absoluta (arts. 7 inc. a y 14 inc. b
de la ley 19549).
Consideró que aun de considerárselo
válido -esto es, dictado por una autoridad competente- no se dio intervención a
la Secretaría
de Estado de Hacienda (Ministerio de Economía), lo cual hubiera correspondido
como en toda medida de gobierno que implique la celebración, a título oneroso o
gratuito, de actos relativos a inmuebles estatales por los cuales se
constituyan, transfieran, modifiquen o extingan derechos reales o personales
(art. 1 inc. b , decreto 2045/80).
Sobre la base de tales argumentos y
tras indicar que la acción de lesividad resultó innecesaria por aplicación de
lo dispuesto por el art. 17 de la ley 19549, entendió que
debía confirmar la sentencia de la instancia anterior que había declarado la
nulidad del acto.
IV. Que la empresa fundó su recurso
ordinario de apelación ante esta Corte en agravios que pueden resumirse así: a)
la sentencia es autocontradictoria, porque si las resoluciones 1377/91 y
161/92, que eran nulas de nulidad absoluta, generaron derechos subjetivos que
se estaban cumpliendo y por ello resultó necesaria la iniciación de la acción
de lesividad respectiva, no procedía el rechazo de la demanda entablada por su
parte contra la resolución 101/94 que pretendió afectar por disposición de la
administración dichos derechos subjetivos. Si, por el contrario, no se estaban
afectando derechos subjetivos, debió confirmarse la resolución 161/92 y
rechazarse la demanda entablada por El Rincón de los Artistas SRL., y declarar
improcedente la acción de lesividad; b) el director del hospital podía enajenar
inmuebles (ley 19337 ) y por lo tanto también podía darlos
en garantía mediante anticresis. Además -señaló- los contratos administrativos
se rigen por sus leyes especiales, por lo que no correspondía aplicar -como lo
hizo la cámara- el art. 7 de la ley 19549 para ponderar su
validez; c) el hospital era un ente descentralizado y, en consecuencia, le
resultaba "optativo" dar intervención a la Secretaría de Hacienda
si sus autoridades decidían enajenar inmuebles (conf. arts. 7 del
decreto 2045/80 y 6 de la ley 22423); d) no era abstracto
abrir juicio acerca de si la cláusula por la que se pretendía derecho de anticresis
era accesoria pues, si se consideraba que el llamado a licitación fue nulo por
haberse efectuado mediante ese "sistema", la invalidez de la cláusula
respectiva era irrelevante a la luz de lo dispuesto en el art. 16 de la ley 19549. Por otra parte -agregó- el a quo nada dijo
acerca de la "renuncia" formulada por su parte a la garantía de
anticresis; e) la Cámara
no fundó la declaración de nulidad de la resolución 1377/91.
V. Que tal como lo decidió el a
quo, el director del hospital sólo contaba con las facultades enumeradas en los
arts. 4 y 5 de la ley 19337. De esa
disposición surgía su competencia para disponer de bienes inmuebles y , en
forma implícita, se derivaba su competencia para constituir derechos reales
sobre ellos. Sin embargo ésta debía ejercerse con ajuste a las disposiciones
pertinentes (art. 4 inc. a ley 19337), lo que en el caso no ocurrió. En
efecto, para la constitución del derecho real citado se requería -conforme a la
reglamentación del art. 51 de la ley de contabilidad
pública, aprobada por el decreto 2045/80 - la intervención
obligatoria de la
Administración General de Inmuebles Fiscales. La misma norma
disponía específicamente que la administración a cargo de los organismos
usuarios se limitaba al uso y mantenimiento de los inmuebles afectados a su
servicio, prohibiéndose los actos de disposición al señalarse que debían
abstenerse de celebrar o propiciar actos que implicaran la transferencia de su
uso o propiedad a otras entidades públicas o a particulares (art. 3 ), lo que importaba otro óbice al intento de constituir el
derecho real citado.
VI. Que no es de aplicación en la
especie la previsión del art. 7 de ese mismo decreto, en el
que la actora pretende fundar la competencia del director del hospital para
constituir anticresis: esa norma contempla exclusivamente la venta,
transferencia o disposición de bienes inmuebles devenidos innecesarios, en los
términos del art. 3 del decreto 3660/61, al solo efecto de
encomendar su venta a la
Secretaría de Hacienda, Administración General de Inmuebles
Fiscales. De igual modo, la cuestión no puede subsumirse en lo dispuesto por el
art. 6 de la ley 22423 que invoca el recurrente, ya que se
refiere a una cuestión distinta: la venta de inmuebles del dominio privado del
Estado, innecesarios para el cumplimiento de sus funciones.
VII. Que es doctrina de esta Corte
que los contratos públicos están sujetos a formalidades preestablecidas y
contenidos impuestos por normas que prevalecen sobre lo dispuesto en los
pliegos, lo cual desplaza la plena vigencia de la regla de la autonomía de la
voluntad de las partes (conf. Fallos 316:3157). La
aplicación de este principio al caso conduce a concluir que el ente licitante
no pudo así insertar, en las bases de llamado a licitación 28/92, cláusulas que
no respetaban las disposiciones vigentes en materia de administración y
disposición de bienes estatales.
De la omisión de cumplir con las
formalidades reseñadas se deriva -tal como lo señaló el a quo- la nulidad
absoluta de los actos de llamado a la licitación 28/92 y de adjudicación de
esta última por la resolución 161/92, por lo que se extingue también la
resolución 1377/91, dictada en el marco del llamado a licitación referido.
Contrariamente a lo que sostiene la
recurrente, resulta adecuado aplicar para el examen de la validez de los actos
relacionados con contratos administrativos, las disposiciones de la ley 19549 . En efecto, de acuerdo a lo establecido en el último párr. del
art. 7 de dicha ley (texto anterior a la reforma por el
decreto 1023/01 ), los contratos administrativos se regían
por sus leyes especiales y en forma analógica por las disposiciones del título
III de la ley, esto es, el régimen del acto administrativo. En este contexto,
la inexistencia de regulaciones especiales no podía conducir sino a la
aplicación de las previsiones relativas a los actos administrativos, razón por
la cual no puede objetarse el examen de los recaudos de validez de los actos
impugnados que la cámara efectuó a la luz de las disposiciones contenidas en la
ley 19549 .
VIII. Que igual suerte deberán
correr las quejas de la apelante vinculadas a la alegada ausencia de
tratamiento de sus agravios sobre la "accesoriedad" de la cláusula de
constitución de anticresis contenida en el llamado a licitación.
Ello es así pues si bien el a quo
consideró que era abstracto pronunciarse sobre el punto en atención a la
declarada ilegitimidad del llamado, de todos modos evaluó la validez de la
cláusula respectiva, por lo que el alegado carácter accesorio carece de
relevancia.
IX. Que, del mismo modo, no resulta
reprochable que el a quo no haya considerado la "renuncia" que la
recurrente efectuó respecto de la "garantía de anticresis" (capítulos
15 de la demanda y 14 de la expresión de agravios ante la cámara): esa renuncia
era jurídicamente irrelevante pues fue formulada por quien, como la actora, no
era titular del derecho respectivo, e inadmisible ya que los pliegos de
condiciones generales constituyen reglamentos (Fallos 316:3157), razón por la
cual el particular que participa en la licitación carece de la facultad de
sustraerse a la aplicación de alguna de sus disposiciones.
X. Que finalmente, deben
desestimarse los agravios relativos a la autocontradicción del pronunciamiento
apelado. En efecto, más allá de que se trata de una mera reiteración del
memorial contra la sentencia de 1ª instancia que como tal autorizaría a
declarar la deserción de este aspecto del recurso, lo cierto es que el apelante
carece de interés en sostener esta queja. Es que aun cuando se admitiera por
vía de mera hipótesis que del progreso de la acción de lesividad resultaría la
invalidez de la resolución 101/94, ese mismo resultado positivo respecto de la
mencionada acción de lesividad obstaría a la procedencia de su reclamo.
Por ello, se declara procedente el
recurso ordinario interpuesto por El Rincón de los Artistas SRL y se confirma
la sentencia apelada. Con costas (art. 68 CPCCN.).
Notifíquese y, oportunamente, devuélvanse los autos. CARLOS FAYT