Buenos Aires, noviembre 18 de 1999.‑
Considerando:
1. Que el apoderado de la Fiscalía de Estado de Santa Fe, invocando la ley 11373 (1) que declaró la emergencia del sistema jubilatorio local, dedujo oposición al embargo decretado sobre la cuenta de rentas generales de la provincia por el monto de las retroactividades de haberes de pasividad liquidadas y aprobadas a favor del actor en virtud del derecho a la jubilación ordinaria de la ley 9214 (2), que le había reconocido la sentencia dictada por este tribunal el 30/9/1993.
2. Que la Corte Sup. Just. Santa Fe hizo lugar a la referida oposición, a cuyo efecto se basó en las facultades de las autoridades públicas para dictar las normas tendientes a paliar los problemas suscitados en ámbitos incluidos en la zona de reserva constitucional de las provincias y en la acabada demostración de la gravedad que justificaba la emergencia. Contra ese pronunciamiento el ejecutante dedujo el recurso extraordinario, cuyo rechazo motiva la presente queja.
3. Que el apelante plantea la inconstitucionalidad de la ley citada porque, según sostiene, el cuestionamiento es extemporáneo, no respeta la cosa juzgada y lesiona derechos protegidos por la Ley Fundamental, a la vez que denuncia un caso de gravedad institucional por ausencia de atribuciones de los poderes políticos provinciales para declarar una emergencia circunscripta al marco previsional y sin considerar la situación general de la provincia y de la Nación.
4. Que el remedio federal es formalmente procedente en la medida en que se ha cuestionado la validez de la referida ley local bajo la pretensión de ser contraria a los arts. 14, 16, 17 y 75 inc. 12 CN. y la decisión recurrida ha sido favorable a la norma impugnada (art. 14 inc. 2 ley 48) (3).
5. Que este tribunal ha sostenido que las provincias conservan todo el poder no delegado por la Constitución al gobierno federal (arts. 121 , 122 y 123) y poseen la plenitud normativa correspondiente a su calidad de Estado autónomo, que incluye la atribución de darse sus propias instituciones y de regirse por ellas (Fallos 311:100 y 2004 [4]; 314:312 y 1459; 317:1195 [5] y 1671 [6], entre muchos otros). En uso del referido poder no delegado pueden crear y reglamentar regímenes de seguridad social dentro del ámbito de los agentes de la Administración Pública, de los magistrados y funcionarios de sus tribunales, de los integrantes de las legislaturas, y también, en virtud del ejercicio del poder de policía retenido, sobre la práctica de las profesiones liberales (art. 125 CN. y Fallos 209:28 [7]; 210:172 [8]; 286:187 [9]; 312:1340 ).
6. Que escapa al marco de atribuciones jurisdiccionales la ponderación del acierto de las medidas adoptadas por los poderes políticos en la esfera de su competencia enderezadas a conjurar una emergencia económica en el régimen de jubilaciones y pensiones (Fallos 178:215; 312:1484 [10]; 313:1638 [11]), más allá de que la referida limitación no impide a los jueces controlar la razonabilidad de las normas ni evaluar si su aplicación a los casos concretos provoca desmedro de orden constitucional (Fallos 179:394 [12]; 312:2494, voto del Dr. Fayt).
7. Que en un afín orden de ideas esta Corte, a partir de la causa "Russo" (Fallos 243:467) (13), ha sostenido ‑como modo de preservar la compatibilidad del dictado de medidas extremas con las garantías establecidas en los arts. 16 y 17 CN.‑ que las leyes de emergencia deben responder a una grave crisis y sólo temporalmente suspender los efectos de las sentencias firmes para evitar que se altere la sustancia de los derechos reconocidos en la instancia jurisdiccional.
8. Que verificados los extremos señalados por las autoridades de la provincia (mensaje n. 1722), se sancionó la ley 11373 . Las impugnaciones efectuadas por la recurrente no demuestran que la norma que cuestiona perjudiquen o lo priven de derechos adquiridos de naturaleza patrimonial, habida cuenta de que las medidas que se instrumentaron restringen sólo por un espacio de tiempo la percepción íntegra de los créditos de pasividades previsionales.
9. Que, en efecto, el art. 4 ‑referente a deudas determinadas por sentencia judicial firme‑ sujeta el proceder del organismo forzado al pago a un régimen de cancelación especial discriminado por el monto de la obligación y la edad de los beneficiarios, lo que constituye una limitación temporal impuesta por la necesidad de atenuar o superar la situación de crisis en el contexto de otras pautas adoptadas con análoga finalidad, tales como la consolidación de las deudas y la modificación de las cotizaciones de los activos al régimen jubilatorio (arts. 2 y 3 ley 11373).
10. Que no se advierte que los alcances de la decisión impugnada alteren o degraden la sustancia de la sentencia judicial firme que reconoció el crédito por retroactividad de haberes jubilatorios a favor del actor, pues no se le privó de eficacia ejecutoria sino que se postergó ‑en límites razonables atendiendo a las circunstancias del caso y a las condiciones personales del actor‑ la percepción inmediata de la totalidad de las sumas liquidadas. La Ley de Emergencia Económica supone un propósito de solidaridad social enderezado a impedir el quebranto de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Santa Fe, circunstancia que se aviene a las exigencias establecidas en la doctrina de esta Corte respecto de la materia en litigio y deja huérfanos de sustento los agravios que se invocan con fundamento en los arts. 14 , 16 y 17 CN. (Fallos 312:1987).
11. Que, por lo demás, este tribunal ha sostenido que los derechos declarados por la Constitución Nacional no son absolutos y están sujetos, en tanto no se los altere sustancialmente, a las leyes que reglamentan su ejercicio (art. 28). Dichas restricciones pueden ser mayores en épocas de emergencia en aras de encauzar la crisis y de encontrar soluciones posibles a los hechos que la determinaron, pues la obligación de afrontar sus consecuencias justifica ampliar, dentro del marco constitucional, las facultades atribuidas al legislador, al punto de que la dilación en el pago de créditos y retroactividades pueda diferirse con la razonabilidad que surge de los temas en examen (Fallos 316:797) (14).
12. Que la ausencia de un planteo demostrativo de que la ponderación de los magistrados de la causa, en el marco de su competencia, ha transgredido con arbitrariedad los requisitos señalados y degradado derechos amparados por las garantías superiores, justifica confirmar la decisión apelada que incluyó el crédito del actor en el régimen de cancelación en cuotas y el saldo en títulos públicos, de acuerdo con las normas de emergencia previsional dictadas por la legislatura local.
Por ello, oído el procurador general, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Agréguese la queja al principal.‑ Julio S. Nazareno.‑ Eduardo Moliné O'Connor.‑ Augusto C. Belluscio.‑ Antonio Boggiano.‑ Adolfo R. Vázquez. En disidencia: Enrique S. Petracchi.
DISIDENCIA DEL DR. PETRACCHI.‑ Considerando:
1. Que el Trib. Sup. Just. Santa Fe, por mayoría, hizo lugar al pedido de levantamiento del embargo oportunamente trabado en el proceso de ejecución de la sentencia que había reconocido al actor el derecho a cobrar los haberes de jubilación que se le adeudaban, y dispuso que éstos se cancelaran en las condiciones previstas en el art. 4 ley 11373, que había declarado en estado de emergencia a la Caja de Previsión Social de esa provincia; es decir, hasta $ 35000 en efectivo en doce cuotas mensuales, y el remanente en títulos de la deuda pública provincial creados a tal efecto. Contra esta decisión, el actor interpuso el recurso extraordinario, cuya denegación dio lugar a esta queja.
2. Que, como fundamento, la Corte local señaló que la provincia se hallaba facultada para declarar la moratoria unilateral de las obligaciones a cargo de la Caja de Previsión Social e imponer al acreedor las condiciones de pago indicadas pues, de acuerdo con los arts. 121 y 122 CN., conservaba la atribución de legislar de manera exclusiva sobre los asuntos de orden local sin desconocer la sustancia del derecho reglamentado. En tal sentido agregó que, si bien la legislatura de la provincia de Santa Fe carecía de atribuciones para declarar el estado de emergencia económico respecto de las materias delegadas en el Congreso de la Nación por la Constitución Nacional, conservaba la facultad de hacerlo respecto de las que no habían sido delegadas; tal la concerniente al financiamiento del sistema previsional de sus agentes y empleados, que pertenece a la órbita de su derecho administrativo según lo resuelto en Fallos 179:394 y 242:141 (15). En disidencia, el juez Barraguirre señaló que la aludida ley provincial excede el campo del derecho público local ya que, al privar al actor del derecho de perseguir y obtener legalmente el cumplimiento de la obligación de pagar una suma de dinero a cargo de la provincia de Santa Fe, se inmiscuye en la regulación de un aspecto sustancial de la relación entre acreedor y deudor, materia sobre la que le corresponde legislar exclusivamente al Congreso de la Nación, de acuerdo con lo decidido en Fallos 311:1795 , consid. 3, entre otros.
3. Que el recurso extraordinario es formalmente admisible, toda vez que en el caso se ha puesto en cuestión la validez de la ley provincial 11373 por contraria a los arts. 505 inc. 1 y 42 CCiv., y violatoria de los arts. 75 inc. 12 y 31 CN., y la decisión final del pleito ha sido en favor de la validez de aquélla (art. 14 inc. 2 ley 48; Fallos 320:1344) (16).
4. Que, en principio, es incorrecto afirmar que la provincia esté facultada para legislar sobre la expurgación del estado de mora y sus consecuencias, por el simple hecho de que la obligación de que se trata en el caso haya nacido de una ley local y esté a cargo del gobierno provincial, o de una entidad que depende de él. En efecto, a pesar de que la obligación haya tenido por fuente el derecho local, la regulación de los aspectos sustanciales de las relaciones entre acreedores y deudores es materia propia de los códigos de fondo y, por haber delegado las provincias en la Nación la facultad de dictarlos, ellas deben admitir la predominancia de las leyes del Congreso y la imposibilidad de dictar normas que las contradigan (Fallos 320:1344 , consid. 6 y sus citas).
5. Que la invocación del estado de emergencia económica local por parte del legislador provincial tampoco puede justificar el desconocimiento del esquema constitucional de reparto de competencias legislativas entre la Nación y las provincias. La necesidad de enfrentar circunstancias de esa naturaleza solamente explica que las atribuciones que la Constitución Nacional distribuye entre cada una de ellas sean excepcionalmente ejercidas de un modo más intenso, sin alterar la sustancia de los derechos reglamentados: "La emergencia no crea el poder, ni aumenta el poder concedido, ni suprime, ni disminuye las restricciones impuestas sobre el poder concedido, o reservado. La Constitución fue adoptada en un período de grave emergencia. Sus concesiones de poder al gobierno federal y sus limitaciones del poder de los Estados fueron determinadas a la luz de la emergencia, y ellas no son alteradas por la emergencia", "Home Building and Loan Assn. v. Blaisdell", 290 US. 398, cuya doctrina sigue esta Corte en Fallos 172:21 (17).
6. Que la doctrina de las limitaciones del derecho de propiedad ante circunstancias de emergencia económica, tal como hoy nosotros la conocemos y aplicamos, fue desarrollada por nuestra Corte sobre la base de la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos de Norteamérica, en particular, los casos de "Munn. v. Illinois", 94 U.S. 113, los llamados Granger Cases, 94 U.S. 115, "Manigault v. Springs", 199 U.S. 473, "Leavy Leasing Co. v. Siegel", 258 U.S. 242, el ya citado caso "Blaisdell", y los muchos otros a que este tribunal se refirió en Fallos 136:161 (18) y, especialmente, en Fallos 172:21 . Todos esos precedentes norteamericanos se referían a leyes estatales, de moratoria hipotecaria, de emergencia locativa, de precios máximos para determinados bienes o servicios considerados de interés general, que pudieron ser dictadas en virtud de que, en dicho país, cada uno de los Estados tiene la atribución de dictar sus propios códigos de fondo, con la limitación de la cláusula de la Constitución federal que les impide menoscabar las obligaciones emergentes de los contratos y dictar legislación retroactiva (art. 1 secc. 10).
7. Que, en la Argentina, en cambio, la atribución de dictar los códigos de fondo fue delegada por las provincias en el Congreso de la Nación que, al reglamentar en ellos los derechos patrimoniales, personales y reales, mediante un régimen común cuyas reglas también vinculan al Estado Nacional, a las provincias y a las municipalidades, dio cumplimiento cabal a aquello que para Dicey ‑según el comentario de Wade‑ constituía la primera virtud del estado de derecho, esto es, que todos los litigios se sustancien ante los tribunales ordinarios y se sometan a las mismas reglas, tanto si se plantean contra un ente público, como contra un ciudadano privado (Wade, H. W. R., "Derecho Administrativo", traducción de Mariano Baena del Alcázar y Elena Bardón Fernández, 1971, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, ps. 12 y 72; ver, también, Schwartz, Bernard, "Administrative Law", 1998, Little Brown and Company, p. 154).
8. Que, si, por hipótesis, llegáramos a admitir que una ley de derecho administrativo provincial basta para poner fin al estado de mora y obligar al acreedor de la provincia a aceptar los bonos emitidos por ésta en pago de lo que ella le adeuda, también tendríamos que admitir, forzosamente, que cuando se trate de obligaciones que tienen por fuente una ley provincial o un contrato celebrado por un estado provincial, cada una de las provincias puede legislar a su arbitrio sobre el pago y sus efectos, los plazos de la prescripción liberatoria y su modo de cómputo, los modos de extinción de las obligaciones, el régimen de su responsabilidad extracontractual y, en fin, cualquier otro capítulo de nuestro derecho de las obligaciones; a pesar de que esta Corte ha interpretado, prácticamente sin excepciones, que tales cuestiones forman parte de la legislación común, en el sentido del art. 75 inc. 12 CN.
9. Que, sobre el punto, cabe recordar que, a propósito de lo dispuesto por el art. 19 ley 23982 , que habilitó a las provincias a disponer la consolidación forzosa de su deuda pública y a entregar en pago a contratistas, proveedores, empleados y agentes, jubilados y demás acreedores en general, títulos de su deuda pública en las mismas condiciones que la Nación, el senador Juan Carlos Romero, miembro informante por el bloque mayoritario, formulaba la siguiente aclaración, inserta en Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores de la Nación de los días 20‑21/8/1991, p. 2057, que vale la pena transcribir: "El art. 19 tiende a dar solución a la deuda interna de las provincias. Es sabido, y en tal sentido existe jurisprudencia de la Corte de por lo menos cincuenta años atrás, que las provincias están sujetas a los mismos requerimientos y exigencias que todas las personas jurídicas reflejadas en el Código Civil. De su parte les está vedado a las provincias poner en funcionamiento los mecanismos concursales disponibles para los deudores con dificultades. Atento ello, las provincias no pueden dictar leyes de moratoria ni acogerse a la legislación común en materia de moratoria, y de allí la necesidad de que sea el Congreso de la Nación el que provea de los arbitrios legislativos para contemplar la situación de las provincias que deseen embarcarse en un proceso de consolidación de su deuda. La técnica a la que recurre el art. 19 es habilitar a las provincias que así lo deseen para que, por vía de una delegación legislativa, dicten sus propias leyes de consolidación de pasivos, las que en ningún caso podrán contener superiores restricciones a las previstas en ésta". Sobre la base de esa prohibición, que carecería de sentido si se aceptara que las provincias cuentan con atribuciones para disponer por sí mismas la consolidación forzosa de sus propias deudas, esta Corte invalidó las condiciones de pago impuestas por la ley del Chubut, en el caso de Fallos 318:1755 (19), y en la causa allí citada.
10. que el debate entre nuestros primeros constituyentes acerca de los fundamentos de la atribución contenida en el inc. 11 del entonces art. 64 CN. no revela con qué alcances concibieron ellos que el Congreso de la Nación habría de dictar las leyes comunes para todos los Estados de la confederación. De ese debate sólo se recobran la opinión de Gorostiaga, para quien la necesidad de una nueva legislación general uniforme derivaba de los "males experimentados en dos siglos" de abandono a las leyes españolas confusas por su número e incoherentes entre sí, y su observación de que en los Estados Unidos de Norteamérica cada Estado tenía sus propios códigos; la de Zavalía, para quien la facultad más importante de las provincias era la de dictar leyes adecuadas a su organización, costumbres y peculiaridades; y finalmente la de Zenteno, quien sostuvo que la atribución acordada al Congreso de la Nación en ese inciso no violentaba la autonomía de los Estados locales porque "siendo éste ‑el Congreso de la Nación‑ una reunión de hombres de todas las provincias, ellos representaban su soberanía e intereses y podían por consiguiente dictar leyes para toda la confederación (Ravignani, Emilio, "Asambleas Constituyentes Argentinas", t. IV, 1937, Instituto de Investigaciones Históricas de la Facultad de Filosofía y Letras, ps. 528/529).
11. Que, sin embargo, en la tarea de interpretar correctamente el alcance del precepto constitucional que delega en el Congreso Nacional la atribución de dictar los códigos de fondo no se puede dejar de advertir que, en aquel tiempo, la responsabilidad del Estado constituía materia propia de las leyes civiles, y que sólo con apoyo en ellas podía serle demandado el cumplimiento de sus obligaciones, sea que hubieren nacido de la ley, de los contratos, o de los hechos y actos ilícitos. Dado que no se admitía que, por su carácter soberano, la autoridad pública fuese sometida a juicio, sólo se la consideraba patrimonialmente responsable en tanto actuase como persona jurídica, en los términos establecidos por la ley civil. Bajo la influencia directa de tales concepciones nuestro Código Civil caracterizó a la Nación, a las provincias, y a las municipalidades como personas jurídicas de carácter necesario, declarándolas susceptibles de adquirir los derechos y obligaciones regulados en él, es decir, capaces de obligarse por contrato y de ser sujetos activos y/o pasivos de las obligaciones y de los derechos reales, imponiendo así límites concretos a su actuación frente a la propiedad privada (ver, nota al art. 33 CCiv. y Fallos 143:239 [20], 144:386 [21], 150:320 [22] y 159:326) (23).
12. Que debido a la ausencia en nuestra Constitución Nacional de una cláusula equivalente a la introducida en la de los Estados Unidos de Norteamérica por la Enmienda XI, que terminó, dadas ciertas circunstancias, con los pleitos contra los Estados en jurisdicción federal, se consideró que nuestras provincias eran demandables sin necesidad de que prestaran su consentimiento previo (Fallos: 14:425). En consecuencia, y siempre por aplicación de las reglas civiles, se resolvió que, por ejemplo, la leyes provinciales que regían lo relativo a la inversión de la renta pública no podían derogar los códigos de fondo en cuanto a la forma y medios de perseguir el pago de las obligaciones contraídas por los Estados locales (Fallos 137:169 [24], 138:293 [25], en materia de suministros, y 150:320); que era inadmisible que una provincia se negara al pago de una deuda contraída por ella mediante licitación pública con fundamento en el agotamiento de la partida presupuestaria prevista para atenderla y la necesidad de aprobar una nueva, impuesta en su derecho local (Fallos 137:169); que las disposiciones del Código Civil debían prevalecer sobre las normas del Código Rural de la provincia que exigían exhibir el título para mantenerse en la posesión, opuestas al interdicto de retener intentado respecto de un inmueble que, se aducía, era parte del dominio público provincial (Fallos 143:239); que la provincia no podía oponer su condición de Estado local al interdicto deducido por el particular en los términos del Código Civil (Fallos 144:386); que una provincia no podía desconocer que el pago recibido sin reserva había extinguido la obligación fiscal de la que era acreedora Fallos 158:78) (26); que el plazo de prescripción fijado por la ley de sellado de la provincia de Buenos Aires no podía oponerse al establecido en el Código Civil (Fallos 175:300 [27] y 176:115 ) (28); que el plazo establecido por la Constitución de Santiago del Estero para el pago de las obligaciones provinciales en mora instrumentadas en títulos de su deuda interna contrariaba lo dispuesto por el art. 505 CCiv. (Fallos 171:9 ) (29); que esta misma provincia no podía atribuir efecto meramente declarativo a las sentencias dictadas en su contra desconociendo las leyes civiles (Fallos 190:83); que el plazo de un mes para demandar la repetición de impuestos, o el de dos años fijado por la provincia de San Luis para reclamar los impuestos pagados por error eran contrarios al Código Civil (Fallos 203:274 ); que el plazo de diez años fijado por la ley local para la prescripción de la acción de cobro de los intereses del impuesto inmobiliario provincial debían ceder ante lo previsto en el art. 4027 CCiv. (Fallos 283:209) (30); que las leyes locales no podían modificar los plazos de prescripción fijados en las leyes de la Nación (Fallos 284:329) (31) que las provincias podían ser ejecutadas en sus bienes por las obligaciones que contrajesen (Fallos 275:254 ), etc.
13. Que, como es sabido, la teoría de la doble personalidad del Estado se tradujo en la distinción entre actos de imperio y actos de gestión, aludida en incontables decisiones fundadas en la idea de que, por ser el Estado una persona jurídica, sus relaciones con los particulares se hallaban regidas por la legislación civil "cuando contrata en dicho carácter" (Fallos 31:255 a contrario, 135: 379 [32], 161:14 [33]; 192:268, 223:233 [34]; 229:264 , etc.). Sin embargo, el uso en nuestra jurisprudencia de la expresión "cuando contrata en ese carácter" ‑es decir, como persona jurídica‑ no debe confundir, porque en la medida en que la controversia se refiriese al estado de mora y sus consecuencias, al pago, al efecto vinculante de los contratos o, en general, a la adquisición o pérdida de derechos personales o reales, también eran considerados como contratos celebrados por el Estado como "persona jurídica" u obligaciones contraídas por él en ese mismo carácter ‑es decir "civiles"‑ los contratos administrativos o las obligaciones resultantes de relaciones jurídicas de esta naturaleza (Fallos 105:166 ‑consids. 3 y 4; 135:379; 160:93 [35], 186 [36]; 161:14; 165:72 [37], 187; 178:196 [38] y 183:429 ).
14. Que en tal sentido cabe destacar que también se consideraron como de carácter "civil" las consecuencias patrimoniales derivadas de los actos estatales que traducían el ejercicio del poder público, es decir, los efectos de las relaciones jurídicas que hoy en día caracterizaríamos como de derecho administrativo. Así se resolvió, por ejemplo, que una provincia carecía de facultades para dilatar el pago del precio de un contrato de suministro mediante la entrega de los títulos emitidos por ella para consolidar su deuda pública (Fallos 138:293); que los daños derivados de los actos de gobierno de una provincia debían ser indemnizados de acuerdo con el derecho civil (Fallos 190:312 ); que el interdicto deducido contra una provincia era procedente, aunque el despojo hubiera provenido de un acto de gobierno (Fallos 144:386); que, al margen de su regulación por el derecho público local, la etapa de la expropiación en la cual se trataba de obtener la posesión y el pago se hallaba regida por el derecho civil (Fallos 178:85 ) (39); que el reconocimiento de un crédito a un contratista de obra pública constituía un acto emanado de una persona jurídica (Fallos 178:196 ); que aunque las provincias, en sus relaciones con sus empleados, estuviesen regidas por su derecho administrativo, desde el instante en que nacía un derecho creditorio se creaba una relación regida por las reglas del derecho civil (Fallos 179:305 ) (40); que las relaciones del Estado con sus empleados eran de derecho público en cuanto a su nombramiento, régimen, etc., pero la relativa al derecho del empleado a que se le pagara el sueldo estaba gobernada por la ley civil (Fallos 239:102 ), etc.
15. Que, por lo tanto, aunque se haya reiterado, con constancia casi canónica, que el Código Civil no restringía a las provincias en la esfera de su derecho administrativo, es decir, que los elementos que dan existencia a las obligaciones y sus distintas modalidades dependían de lo que dispusiera al respecto el derecho local (Fallos 117:48, 222 y 231); que las leyes de jubilaciones son de derecho administrativo local (Fallos 242:141 ) (41); o que el derecho tributario constituye una materia autónoma (Fallos 155:156 [42]; 217:189 [43], 251:379) (44), es claro que, a determinados efectos, las relaciones jurídicas de naturaleza pública se consideraban regidas por la ley civil (Fallos 164:140 [45]; 181:306 [46]; 183:429) (47).
16. Que, abandonada por engañosa la teoría de la doble personalidad del Estado, porque resultaba prácticamente imposible distinguir los actos de imperio de los actos de gestión ‑ya que los actos estatales constituyen expresiones de la autoridad pública y, al mismo tiempo, su objeto regularmente se vincula con la administración del patrimonio estatal‑ se pasó a considerar que el Estado constituía una sola y misma persona. Sin embargo, aun los que sostuvieron que el Estado interviene en las relaciones jurídicas desde una posición que es imposible de asemejar a la de un particular, aseveraban al mismo tiempo que "la institución de derecho público puede dar nacimiento directamente a un conjunto de relaciones nuevas que, por su naturaleza, pertenezcan al derecho civil. Es lo que ocurre regularmente cuando se ha creado un poder jurídico sobre cosas personales por un acto de derecho público, expropiación, confiscación, pago forzado o voluntario de impuestos, y viceversa, pago de salarios, de indemnizaciones de expropiación. Estos actos hacen surgir un estado de cosas cuya creación es el efecto fiscal de la institución de derecho público; este estado de cosas, para todas las relaciones de derecho que pueden derivarse, se rige en lo sucesivo por las reglas de la propiedad privada" (Otto Mayer, "Derecho administrativo alemán", t. I, 1982, Ed. Depalma, ps. 194 y 195).
17. Que no debe olvidarse que a la tesis de que la responsabilidad del Estado constituye una materia regida exclusiva o predominantemente por el derecho administrativo, al que las soluciones del derecho privado sólo se aplican por analogía o subsidiariamente, la extrajo nuestra doctrina del derecho francés; país en el cual, por conocidas razones históricas, el control de la actividad administrativa fue sustraído de la jurisdicción de los jueces ordinarios, a quienes compete la aplicación de la ley civil (conf. Bielsa, Rafael, "Relaciones del Código Civil con el Derecho Administrativo", 1923, Ed. J. Lajouane & Cía., ps. 25 y ss., esp. nota 4; Weil, Prosper, "Derecho Administrativo", 1986, Ed. Civitas, Madrid, esp. ps. 43, 122 a 124, y 165 a 182).
18. Que en la jurisprudencia nacional, a falta de reglas positivas expresas que permitiesen juzgar adecuadamente ‑es decir, sopesando como relevante la función del Estado en las relaciones jurídicas o, más precisamente, en determinados aspectos de ellas‑ las controversias relativas a la nulidad de actos y contratos administrativos, se adoptó la fórmula ‑aún vigente‑ de la aplicación "subsidiaria" o analógica del derecho privado a la actividad de la administración pública, siempre que se trate de situaciones "equiparables conceptualmente" (Fallos 190:98, 212:600 , 296:729 , 301:292, 302:159 ) (49), vale decir, en la medida en que las soluciones previstas por el derecho privado no resulten incompatibles con la naturaleza de las funciones que cumple el Estado.
19. Que la evidencia de que en múltiples ocasiones las respuestas que prevé el derecho común resultan insuficientes o inadecuadas para resolver en el caso administrativo no autoriza a descartar, lisa y llanamente, su aplicación. Para decirlo en los términos de Linares, el derecho administrativo se forma en consecuencia por eliminación jurídico‑política del derecho común, previa declaración implícita fundada en razones estimativas de que este derecho no satisface las valoraciones reinantes en el campo de la conducta administrativa. Pero ello no implica la eliminación automática del derecho privado sólo por ser tal, ya que bien cuando contiene valoraciones adecuadas para la solución del caso, procede aplicarlo directamente y no por analogía (Linares, Juan F., "El caso administrativo no previsto y la analogía jurídica en la jurisprudencia de la Corte Suprema Nacional", LL 24‑Sec. Doctrina, ps. 178 y 192).
20. Que a la zaga de tal criterio este tribunal descartó en reiteradas oportunidades la aplicación de preceptos locales por aplicación del principio de unidad general del derecho (Fallos 275:254 , 269:373 , 303:1801 , 308:2588 [50], 313:1366), y también resolvió que pertenecen a su competencia originaria las causas en las que resulte necesario enjuiciar de modo incidental o previo cuestiones de derecho público local, cuando la consideración de éstas no tengan por fin revisar actos locales sino apreciar su incidencia en la solución de la causa civil (Fallos 315:2309 , consid. 3).
21. Que al respecto cabe señalar que en la disidencia de Fallos 315:2309 se afirmó que las normas del derecho común se aplican sólo de manera supletoria a todas las cuestiones atinentes a la responsabilidad de los Estados provinciales (Fallos 315:1231 [51], 1902 y 2309). Los inconvenientes derivados de tal aserto, que implica vaciar de contenido a la jurisdicción originaria en lo que a causas de particulares contra las provincias se refiere, parecen provenir de no haber advertido que el principio según el cual la responsabilidad del Estado se rige por reglas especiales fue acuñado en un país de estructura unitaria (Francia, arrêt Blanco, de 1973) por lo que, al trasladar al ámbito provincial la regla interpretativa según la cual el derecho común sólo se aplica al Estado supletoriamente, debió tenerse en cuenta el contexto constitucional en que se la usaba.
22. Que en la Argentina, en el orden nacional, la afirmación de que las normas de derecho común se aplican al Estado de manera analógica o subsidiaria en caso de falta o insuficiencia de la norma administrativa, no constituye más que una reiteración de la máxima según la cual la ley especial prevalece sobre la general. Sin embargo, en nuestro ordenamiento constitucional, en el que el derecho común es nacional, resulta imposible trasvasar automáticamente ese razonamiento al orden provincial sin caer en la paradoja de que el derecho de rango constitucional preferente es aplicado "en subsidio" con relación a normas de rango inferior. Contrariamente, y dado que las normas del derecho administrativo provincial ‑especiales‑ son de rango constitucional inferior a las normas del derecho nacional común ‑generales‑, el proceso de selección de la norma aplicable para decidir el caso debe comenzar por descartar la aplicación de la ley general que, en consecuencia, no es "supletoria" ni "subsidiaria", sino directamente aplicable o inaplicable. Ello pone en evidencia que la expresión según la cual las reglas de derecho común sólo son aplicables supletoriamente a los estados provinciales no constituye más que una expresión desafortunada. En efecto, si bien es cierto que las normas de derecho común ‑frente a un caso administrativo concreto‑ no deben ser aplicadas cuando no sean valorativamente adecuadas para resolverlo ‑vgr., en materia de actos administrativos y sus nulidades, de contratos administrativos, de empleo público, etc.‑ la aludida idea no puede significar que las normas de derecho administrativo provincial, cualquiera fuese su contenido, prevalecen sobre la ley común sólo porque ellas son especiales mientras que esta última es general.
23. Que, como consecuencia de todo lo expuesto, cabe concluir que las provincias están facultadas para modificar la extensión de las prestaciones que han acordado a sus agentes y empleados mediante sus leyes previsionales, las que pertenecen a la órbita de su derecho administrativo, tal como se decidió en Fallos 179:305 . Pero, una vez nacida la obligación, hallándose ésta vencida y declarada conforme al derecho local por la sentencia que condena a la provincia a pagarla, resulta inadmisible que el legislador local excuse al deudor de las consecuencias de la mora o que declare a la obligación extinguida por la entrega de títulos de la deuda pública, pues tal proceder equivale a privar al acreedor de su derecho de perseguir legalmente el cumplimiento de la obligación y de recibir en pago de ella, al tiempo de su vencimiento, lo mismo que el deudor se obligó a entregarle, conforme lo disponen los arts. 505 inc 1, 740 y 750 CCiv.
Por ello, se resuelve: hacer lugar a la queja, admitir el recurso extraordinario, dejar sin efecto el fallo apelado, y declarar que el art. 4 ley 11373, tal como ha sido aplicado en el caso, es repugnante a lo dispuesto en los arts. 75 inc. 12 y 31 CN. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por medio de quien corresponda, se dicte un nuevo fallo con arreglo a lo dispuesto en el presente